II SAB/Wa 266/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 września 2019 r. sprawy ze skargi Federacji Stowarzyszeń [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Szefa Kancelarii Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. W dniu [...] marca 2019 r. Federacja [...] skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa Kancelarii Sejmu, polegającą na nierozpoznaniu wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie odpowiedzi na następujące pytania: 1. Kto, z imienia, nazwiska i funkcji, jest rzeczywistym autorem "Wyjaśnienia" z dnia [...] października 2018 r. (Sygn. akt [...]) w sprawie pytania prawnego Sądu Okręgowego w W. - Sekcja [...] Wydziału [...] Sekcja [...], podpisanego przez Marszałka Sejmu i skierowanego do Prezes Trybunału Konstytucyjnego w imieniu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie art. 69 ust. 2 w związku z art. 42 pkt 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym? 2. Kto, z imienia, nazwiska i funkcji, jest rzeczywistym autorem "Wyjaśnienia" z dnia [...] listopada 2018 r. (sygn. akt - [...]) w sprawie pytania prawnego Sądu Okręgowego w W. - Sekcja [...] Wydziału [...] Sekcja ds. [...], podpisanego przez Marszałka Sejmu i skierowanego do Prezes Trybunału Konstytucyjnego w imieniu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie art. 69 ust. 2 w związku z art. 42 pkt 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym? 3. Jakie przesłanki zdecydowały i kto podjął decyzję o wycofaniu z Trybunału Konstytucyjnego "Wyjaśnień" z dnia [...] października 2018 r. (Sygn. akt [...]), wskazujących na niezgodność art. 15c ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132, z późn. zm.); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, w zakresie, w jakim ma zastosowanie do wymiaru wysokości emerytury za okres służby w Policji po [...] sierpnia 1990 r., ograniczając jej wysokość do kwoty przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych i pomijając możliwość jej wzrostu z tytułu inwalidztwa powstałego w związku ze służbą w Policji z art. 32 ust. 1 Konstytucji? 4. Jakie przesłanki zdecydowały i kto podjął decyzję o skierowaniu do Trybunału Konstytucyjnego "Wyjaśnień" z dnia [...] listopada 2018 r. wskazujących na zgodność art. 15c ust. 2 i 3 ustawy zaopatrzeniowej w zakresie, w jakim ma zastosowanie do wymiaru wysokości emerytury za okres służby w Policji po [...] sierpnia 1990 r., ograniczając jej wysokość do kwoty przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych i pomijając możliwość jej wzrostu z tytułu inwalidztwa powstałego w związku ze służbą w Policji z art. 32 ust. 1 Konstytucji? Skarżąca Federacja wniosła o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji i stwierdzenie, iż bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2.000 zł, a także zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. Uzasadniając wniosek o udostępnienie wzmiankowanych informacji wskazano, co następuje: Ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy zaopatrzeniowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270); zwanej dalej ustawą zmieniającą, wprowadziła przepisy represyjne, pozbawiające emerytów i rencistów, byłych funkcjonariuszy służb mundurowych, znacznej albo nawet przeważającej części świadczeń emerytalnych oraz rentowych zapisanych w ustawie zaopatrzeniowej. W związku z postępowaniem przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie zgodności z Konstytucją RP niektórych przepisów wskazanej ustawy (sygn. akt P 4/18), Sejm RP przesłał do Trybunału swoje stanowisko w postaci "Wyjaśnienia" z dnia [...] października 2018 r. ( sygn. akt [...]), podpisane przez Marszałka Sejmu, które poprzedzone było Opinią Nr [...] Komisji Ustawodawczej uchwaloną w dniu [...] października 2018 r. Wyrażono w niej, w drugim tiret, negatywną opinię, co do zgodności art. 15c ust. 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej nadanym przez art. 1 ustawy zmieniającej w zakresie, w jakim ma zastosowanie do wymiaru wysokości emerytury za okres służby w Policji po [...] sierpnia 1990 r., ograniczającym jej wysokość do kwoty przeciętnej emerytury wypłacanej przez ZUS i pomijającej możliwość jej wzrostu z tytułu inwalidztwa powstałego w związku ze służbą w Policji z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Takie stanowisko Sejmu stwarzało nadzieję, że przynajmniej część spośród wielu tysięcy odwołań od represyjnych decyzji zostanie w postępowaniu sądowym uwzględnionych. Jednakże w dniu [...] października 2018 r. ukazał się komunikat Centrum Informacyjnego Sejmu, dotyczący stanowiska Marszałka Sejmu w sprawie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, w którym wyjaśniono, że opinia Komisji Ustawodawczej z [...] października 2018 r., dotycząca uchwalonej w grudniu 2016 r. tzw. ustawy dezubekizacyjnej, w części dotyczącej niezgodności art. 15c ust. 2 i 3 z Konstytucją, nie jest oficjalnym stanowiskiem Marszałka Sejmu, w którego ocenie przepisy ustawy są w całości zgodne z Konstytucją i takie stanowisko zostanie przedstawione Trybunałowi Konstytucyjnemu. Takie też stanowisko, w postaci "Wyjaśnienia" z dnia [...] listopada 2018 r. (sygn. akt [...]), przesłano do Trybunału Konstytucyjnego. Tak więc motywem skierowania przez Federację [...] do Marszałka Sejmu wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej była zmiana oceny konstytucyjności wskazanego przepisu ustawy. Skoro organ skarżony bezpodstawnie odmówił udzielenia informacji wnioskowanych pismem z dnia [...] listopada 2018 r., przyjmując, że nie jest to informacja publiczna, to skarga na bezczynność jest zasadna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Odnośnie wnioskowanego w punkcie 1 i 2 wniosku o podanie imienia i nazwiska oraz funkcji rzeczywistych autorów pism z [...] października 2018 r. jak i z [...] listopada 2018 r. organ stwierdził, że pisma te wyrażają stanowisko Sejmu w sprawie o sygn. akt P 4/18 zawisłej przed Trybunałem Konstytucyjnym. Stanowisko zaprezentowane w piśmie z dnia [...] października 2018 r. stanowiło odzwierciedlenie opinii wypracowanej na posiedzeniu sejmowej Komisji Ustawodawczej obradującej w dniu [...] października 2018 r. Prace Komisji w tym zakresie zostały udokumentowane i ich przebieg został udostępniony w SIS. Pogląd Marszałka Sejmu na sprawę uległ jednak - w stosunku do stanowiska z dnia [...] października 2018 r. - zmianie, czego wyrazem było wycofanie z Trybunału Konstytucyjnego tego stanowiska i przesłanie nowego stanowiska z dnia [...] listopada 2018 r., będącego od tego momentu ostatecznym i jedynym wyrazem poglądu Sejmu odnośnie sprawy rozstrzyganej przez Trybunał pod sygnaturą P 4/18. Marszałek Sejmu samodzielnie, jako organ reprezentujący Sejm, postanowił o kształcie ostatecznego stanowiska. Jakiekolwiek ewentualne opinie czy analizy prawne, mające wspomóc Marszałka w wypracowaniu finalnego stanowiska Sejmu w postępowaniu przed TK mają charakter niewiążący i mogą stanowić jedynie wewnętrzny materiał roboczy i pomocniczy. Ich zadaniem byłoby jedynie poszerzenie zakresu wiedzy i informacji posiadanych przez Marszałka Sejmu. Marszałek nie byłby związany takimi opiniami, a decyzję co do kierunku stanowiska zaprezentowanego przed Trybunałem Konstytucyjnym może podejmować bez ich uwzględniania. Organ stwierdził, że wszelkie opinie i dokumenty robocze, które mogłyby być wytworzone przy okazji wypracowywania stanowiska Sejmu w sprawie o sygnaturze P 4/18 toczącej się przed Trybunałem Konstytucyjnym, które to stanowisko uzewnętrzniono w dokumentach z dnia [...] października 2018 r. oraz z dnia [...] listopada 2018 r., nie mogłyby stanowić przedmiotu udostępnienia w ramach dostępu do informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie dokumentami mogącymi być udostępnionymi w tym trybie, zgodnie ze złożonym wnioskiem, są dokumenty już zamieszczone w SIS. Są to oba wskazane stanowiska (z dnia [...] października 2018 r. i z dnia [...] listopada 2018 r.), opinia nr [...] Komisji Ustawodawczej uchwalona w dniu [...] października 2018 r. oraz zapis przebiegu posiedzenia tej Komisji z dnia [...] października 2018 r. Z uwagi na to, że to do Marszałka Sejmu należy ostateczna decyzja w sprawie stanowiska Sejmu wobec Trybunału Konstytucyjnego (sama Komisja w tytule swojej opinii stwierdza, że jest ona uchwalona dla Marszałka Sejmu), i które to stanowisko Marszałek Sejmu podpisuje, wobec tego brak jest w aktach administracyjnych dokumentów podlegających udostępnieniu na podstawie u.d.i.p., zgodnie z wnioskiem skarżącej Federacji. Organ uznał, że skoro nie podlegają udostępnieniu dokumenty służące konsultacji oraz mające jednocześnie charakter roboczy i wewnętrzny, to tym bardziej nie stanowi informacji publicznej imię i nazwisko osoby lub osób, z którymi Marszałek Sejmu mógłby konsultować lub konsultował swoją ostateczną decyzję, zarówno co do wycofania z Trybunału Konstytucyjnego pisma z dnia [...] października 2018 r., jak i przesłania do Trybunału nowego stanowiska z dnia [...] listopada 2018 r. W związku powyższym organ przyjął, że Kancelaria Sejmu, jako instytucja obsługująca Marszałka Sejmu, nie mogła zrealizować wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. w zakresie dotyczącym punktów 1 i 2 tego wniosku. Odnośnie zaś pytań nr 3 i 4, odpowiedź w zakresie podlegającym u.d.i.p. została udzielona w piśmie Kancelarii Sejmu z grudnia 2018 r.: decyzję o wycofaniu stanowiska z dnia [...] października 2018 r. i skierowaniu do Trybunału Konstytucyjnego nowego stanowiska podjął Marszałek Sejmu. Zdaniem organu, dalsza część tych pytań odnosząca się do przesłanek podjęcia decyzji nie podlega przepisom u.d.i.p. Obie czynności stanowiły samodzielną decyzję Marszałka Sejmu, niemającą swojego odzwierciedlenia w aktach sprawy, którymi dysponuje Kancelaria Sejmu. Osobiste motywy Marszałka Sejmu podejmującego decyzję nie stanowią informacji publicznej, ponieważ informacja dotyczyć może jedynie faktów. Takie stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 12 lutego 2009 r. (II SA/Bk 839/08, LEX nr 484880), stwierdzając, że informacja polegająca na podaniu motywów publicznego zachowania się sędziego podczas prowadzonej przez niego rozprawy nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit o) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Z uwagi na to, że przedmiotem skargi jest bezczynność Kancelarii Sejmu RP, Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej p.p.s.a. Organ administracji pozostaje w bezczynności w przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym bądź w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.), bądź w przepisach szczególnych, m.in. w ustawie z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429), dalej u.d.i.p., bądź w przypadku niepodjęcia innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99, OPS 2000, Nr 6, poz. 87). Dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Zdaniem Sądu, Kancelaria Sejmu, jako podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, nie miała obowiązku informacyjnego wobec skarżącego Federacji wynikającego z u.d.i.p. w zakresie jej wniosku z dnia [...] listopada 2018 r., zawierającego żądanie wskazania imion i nazwisk oraz funkcji rzeczywistych autorów "wyjaśnienia" z dnia [...] października 2018 r. oraz z dnia [...] listopada 2018 r. (sygn. akt [...]) w sprawie pytania prawnego Sądu Okręgowego w W. - Sekcja [...] Wydziału [...] (pytanie nr 1 i 2) oraz wskazania osób i przesłanek, które zdecydowały o podjęciu decyzji o wycofaniu z Trybunału Konstytucyjnego "Wyjaśnień" z dnia [...] października 2018 r. i (Sygn. akt [...]) z Trybunału Konstytucyjnego o skierowaniu do Trybunału Konstytucyjnego "Wyjaśnień" z dnia [...] listopada 2018 r. Należy bowiem zgodzić się ze stanowieniem Kancelarii Sejmu, prezentującej stanowisko, że nie stanowi informacji publicznej imię i nazwisko osoby lub osób, z którymi Marszałek Sejmu mógłby konsultować lub konsultował swoją ostateczną decyzję zarówno, co do wycofania z Trybunału Konstytucyjnego pisma z dnia [...] października 2018 r., jak i przesłania do Trybunału nowego stanowiska z dnia [...] listopada 2018 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych za dokumenty wewnętrzne uznawane są takie dokumenty, które zostały wytworzone w "zakresie działania danego podmiotu i wyrażają opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji" (E. Jarzęcka-Siwik, Dostęp do informacji publicznej, "Kontrola Państwowa" 2002, nr 1, s. 29). A zatem dokument wewnętrzny zawiera informacje o charakterze nieoficjalnym, tzw. roboczym, jest opracowany na potrzeby wytworzenia informacji, czy też niezbędny dla dalszego procesu decyzyjnego (zob. R. Cybulska, Brak przymiotu informacji publicznej tzw. dokumentu wewnętrznego na przykładzie wybranych orzeczeń, PPP 2014, nr 9, s. 18–21) por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 237/18; dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokumenty wewnętrzne służą zatem wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, nie są informacją ostateczną, a jedynie służą wytworzeniu "ostatecznego produktu" w postaci informacji publicznej, która ma cechę oficjalności. W podobnym kontekście wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1828/17; dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), który powołując się na dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdził, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie ma więc korespondencja osoby wykonującej zadania publiczne, z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych, nie ma bowiem charakteru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje, dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji, przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (wyroki NSA: z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/12; z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/13; z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2770/13; z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt I OSK 3073/13; dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Również zawarte w pkt 3 i 4 wniosku Stowarzyszenia żądanie udzielenia informacji na temat powodów, dla których Marszałek Sejmu zmienił stanowisko wyrażone wcześniej w piśmie z dnia [...] października 2018 r., nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i nie podlega udostępnieniu w trybie tej ustawy. Wniosek odnosi się bowiem do motywów działania Marszałka Sejmu, a nie do sfery faktów. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że wniosek w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie może zmierzać do oceny prawidłowości i motywów działania organu. Informacje publiczne odnoszą się bowiem do pewnych danych, a nie są środkiem ich kwestionowania (wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Łd 142/12; wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02; dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z wyżej przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącej od organu w wypadku uwzględnienia skargi oraz w sytuacji określonej w art. 201 p.p.s.a., co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.