II SAB/Wa 267/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Adam Lipiński (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Marszałka Województwa [...] na bezczynność Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego w przedmiocie rozpoznania wniosków z dnia [...] kwietnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej postanawia: - odrzucić skargę - Marszałek Województwa P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej. Marszałek Województwa P. zarzucił Szefowi CBA naruszenie art. 13, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. 2016 r., poz. 1764), przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem i wniósł o zobowiązanie Szefa CBA do udzielenia żądanych informacji publicznych oraz o zasądzenie od niego na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu Marszałek wskazał, iż wnioskami z dnia [...] kwietnia 2017 r. skierowanymi do Delegatur Centralnego Biura Antykorupcyjnego (w B., w G., w K., w P., w R., w S., w K., w L., w L., w W., w W.), wystąpił o udostępnienie protokołów kontroli przeprowadzonych przez ww. delegatury w poszczególnych urzędach marszałkowskich. Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. (wpływ pisma do Urzędu Marszałkowskiego w dniu [...] kwietnia 2017 r.) Naczelnik Wydziału Komunikacji Społecznej Gabinetu Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego (działający z upoważnienia Szefa CBA), ustosunkowując się łącznie do ww. wniosków poinformował, że Marszałek Województwa P., jako członek organu wykonawczego, tj. zarządu województwa nie jest podmiotem uprawnionym, a złożony wniosek nie podlega rozpatrzeniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie został spełniony zakres podmiotowy w rozumieniu art. 2 ust 1 tej ustawy. Zdaniem Szefa CBA przepis art. 2 ust. 1 nie przewiduje uprawnienia organu administracji publicznej do występowania do innego podmiotu zobowiązanego na podstawie art. 4 o udzielenie informacji publicznej. W ocenie Marszałka, argumentacja Szefa CBA jest błędna. Marszałek Województwa występował jako członek organu wykonawczego, tj. Zarządu Województwa P. Marszałek Województwa nie reprezentował bowiem organu jakim jest Zarząd Województwa, a reprezentował Województwo P. jako osobę prawną - zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. 2016 r., poz. 486 ze zm.). Zatem z wnioskiem o udostępnienie informacji wystąpił nie organ administracji publicznej a osoba prawna - Województwo P. reprezentowane przez Marszałka Województwa P. Nie jest trafny pogląd, iż użyte w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej sformułowanie "każdy" oznacza każdego człowieka lub podmiot prawa prywatnego i nie obejmuje organów administracji rządowej lub samorządu terytorialnego. Treść powyższego przepisu poszerza krąg uprawnionych podmiotów wskazanych w art. 61 Konstytucji. Pojęcie "każdy" oznacza zarówno osoby fizyczne, osoby prawne, jak i jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej. Zatem ograniczenia kręgu osób uprawnionych do uzyskania informacji publicznej powinny mieć charakter wyjątku, a wyjątek ten powinien być wskazany w akcie prawnym o randze ustawy, co wynika nadto z art. 31 ust 2 Konstytucji RP. Dlatego wyłączenie organów administracji rządowej lub samorządu terytorialnego z możliwości ubiegania się o dostęp do informacji publicznej jest nieuzasadnione. Na poparcie swojego poglądu Marszałek przywołał postanowieniem NSA z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt. I OSK 508/09 oraz wyroki: WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2004 r. sygn. akt II SAB/Wa 391/2003; WSA w Poznaniu z dnia 5 października 2004 r. sygn. akt IV SA/Po 876/2004, NSA z dnia 7 grudnia2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10; NSA z dnia 14 listopada 2003 r. o sygn. akt I SAB 199/03). Marszałek wskazał także na glosę krytyczną M. Jaśkowskiej do postanowienia WSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2010 r. II SAB/Wa 197/09. Skarga została sporządzona w dniu [...] maja 2017 r. i wpłynęła do Centralnego Biura Antykorupcyjnego w dniu [...] maja 2017 r. Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Szef CBA wskazał na brak interesu prawnego, a w konsekwencji brak legitymacji procesowej Marszałka Województwa do wnoszenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Szef CBA wskazał na stan faktyczny sprawy, zgodny ze wskazanym w skardze i podkreślił, iż przepis art. 19 ust. 1 i 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167) oraz przepisy art. 10 ust. 1 w zw. z art. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. -zmienionej Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.) wskazują na człowieka (obywatela) jako na podmiot praw wolnościowych, w tym prawa do otrzymywania informacji od władz publicznych. Brak jest zatem podstaw, aby organy władzy publicznej korzystały z uprawnień, jakie przysługują ludziom (obywatelom). W świetle przepisów prawa międzynarodowego, organy państwowe nie mają uprawnienia do dostępu do informacji publicznej, tak jak podmioty spoza administracji publicznej. Prawo polskie aprobuje tą zasadę, co wynika z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP a także z art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wynika z uzasadnienie do poselskiego projektu ustawy o dostępie do informacji publicznej (Druk Sejmowy nr 2094 z dnia 30 czerwca 2000 r., s. 18) - ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć do "bezpłatnego informowania obywateli w sposób i czasie zapewniającym aktualną wiedzę o stanie państwa, samorządów i instytucji publicznych oraz ich majątku. Także jak wynika z Biuletynu Komisji Sejmowych z dnia 19 grudnia 2000 r., nr 3614/III - Komisja Nadzwyczajna do rozpatrzenia projektów ustaw dotyczących prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także dotyczących jawności procedur decyzyjnych wskazała, że celem ww. ustawy jest informowanie obywateli o stanie "spraw publicznych", a nie zdobywanie przez organy administracji publicznej informacji od innych podmiotów. W sprawie o udostępnienie informacji publicznej wniesienie przez organ administracji publicznej skargi do sądu administracyjnego jest niedopuszczalne, gdyż nie ma on legitymacji procesowej do wniesienia skargi. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie przewiduje uprawnienia organu administracji publicznej do występowania do innego podmiotu, zobowiązanego na podstawie art. 4 ustawy do udostępnienia informacji publicznej, o udzielenie informacji. W ocenie Szefa ABW, nieuprawnione jest twierdzenie skargi, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej był złożony przez województwo jako osobę prawną. Powoływanie się na okoliczności, że z wnioskiem do Szefa CBA wystąpił podmiot posiadający osobowość prawną nie przesądza o tym, że województwo - jako osoba prawna, może zostać zaliczone do grupy podmiotów uprawnionych do żądania udostępnienia informacji publicznej od innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Osobowość prawna jest pojęciem prawa cywilnego a nie administracyjnego. Nadto, zgodnie z art. 165 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP oraz z art. 6 ustawy o samorządzie województwa w kontekście, wskazanej w art. 16 ust. 2 zd. 2 Konstytucji RP podmiotowości publicznoprawnej związanej ze "sprawowaniem władzy publicznej" i wykonywaniem "istotnej części zadań publicznych" oczywisty jest brak możliwości występowania przez jednostkę samorządu terytorialnego do innego podmiotu, zobowiązanego na podstawie art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej udzielenie informacji publicznej. Szef CBA podkreślił, iż użyte w art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej słowo "każdy" wskazuje na obywatelski charakter prawa dostępu do informacji publicznej. Ustosunkowując się do glosy M. Jaśkowskiej do postanowienia WSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2010 r. II SAB/Wa 197/09, Szef CBA wskazał, że poglądy w niej wskazane mogą mieć zastosowanie do sytuacji, gdy podmiot żądający informacji, wykonuje zadania niezwiązane bezpośrednio z wykonywaniem działań jako organ administracji publicznej - np. organizacja społeczna lub organ samorządu zawodowego, które wykonując zadania zlecone, działają jako organ administracji. Nie do przyjęcia jest stanowisko dowodzące uprawnień do korzystania przez organy administracji rządowej lub samorządu terytorialnego z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w celu pozyskiwania informacji publicznych (porównaj: M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. 2 Warszawa 2015, s. 26). Nadto, jeśli żądane protokoły kontroli przeprowadzonych przez funkcjonariuszy CBA w poszczególnych urzędach marszałkowskich są niezbędne do realizacji ustawowych zadań województwa, bądź samego marszałka, należało powołać się na tę okoliczność wraz z podaniem odpowiedniej podstawy prawnej, wynikającej z przepisów odrębnych. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają w tym przypadku zastosowania, bowiem zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy tej nie stosuje się, jeżeli informacja publiczna dostępna jest dla zainteresowanego w innym trybie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wniesienie przez organ administracji publicznej skargi do sądu administracyjnego jest niedopuszczalne, gdyż organ taki nie ma legitymacji procesowej do jej wniesienia. Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny, albo inny podmiot, który nie ma interesu prawnego ale jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego gdyż to uprawnienie przyznają mu przepisy ustawy ( porównaj: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 134 oraz T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 214). Bezwzględnie podmiot wnoszący skargę musi wylegitymować się interesem prawnym opartym na przepisach prawa. W innym przypadku jego skarga podlega odrzuceniu. Marszałek Województwa P. nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi na bezczynność Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego w rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, gdyż przepis art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie przewiduje uprawnienia organu administracji publicznej do występowania do innego podmiotu, zobowiązanego na podstawie art. 4 tej ustawy do udostępniania informacji publicznej. Trafnie Szef CBA ideę dostępu do informacji publicznej wyprowadza z art. 19 ust. 1 i 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167) oraz z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. - zmienionej Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.). Przepisy te wskazują na obywatela jako na podmiot praw wolnościowych, w tym prawa do otrzymywania informacji od władz publicznych na temat spraw publicznych. W ten sposób, między innymi, realizuje się zasada obywatelskiej kontroli nad organami władzy publicznej. Brak jest zatem podstaw, aby organy władzy publicznej mogły korzystać z tych uprawnień, które przysługują obywatelom. W Konstytucji RP powyższą ideę - transparentności działania władzy - realizuje art. 61. W ust. 1 stanowi on, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jest rozwinięciem powyższej normy konstytucyjnej. W art. 2 ust. 1, poprzez zastosowanie pojęcia "każdy", do określenia podmiotu uprawnionego do żądania informacji publicznej, ustawa polska do kręgu uprawnionych zalicza obywatela polskiego, obywatela każdego państwa Unii Europejskiej, ale także obywateli innych państw oraz bezpaństwowców. Uprawnienie do żądania informacji publicznej jest w znaczeniu podmiotu uprawnionego bardzo szerokie. Oznacza ono bowiem wgląd do informacji osobom mieszkającym w Polsce, ale także osobom spoza terytorium Polski. Nadto zwrot "każdy" oznacza zarówno osoby fizyczne, osoby prawne, jak i jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2004 r., II SAB 391/03; z dnia 27 kwietnia 2007 r., II SA/Wa 2404/06). Jednak termin "każdy" nie może odnosić się do organów administracji publicznej, gdyż ustawa ta ma służyć do bezpłatnego informowania obywateli i utworzonych przez niech organizacji (np. spółek z prawa handlowego, fundacji itp.) w sposób i czasie zapewniający aktualną wiedzę o stanie państwa, samorządów i instytucji publicznych oraz ich majątku, co wynika z uzasadnienia do poselskiego projektu ustawy o dostępie do informacji publicznej - druk sejmowy nr 2094 z 30 czerwca 2000 r., s. 18). Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest informowanie obywateli o stanie "spraw publicznych", a nie zdobywanie przez organy administracji publicznej informacji od innych podmiotów (por. wypowiedź T. Górzyńskiej zamieszczoną w Biuletynie nr 3614/III kad. Komisja Nadzwyczajna do rozpatrzenia projektów ustaw dotyczących prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także dotyczących jawności procedur decyzyjnych /nr 3/). Tak więc, mając na uwadze cel i sens ustawy o dostępie do informacji publicznej - przyjętej dla urzeczywistnienia idei transparentności władzy publicznej - należy wskazać, iż sformułowanie "każdy" oznacza każdego człowieka (obywatela) lub podmiot prawa prywatnego. Takie rozumienie tego pojęcia potwierdza stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zaprezentowane w wyroku z 25 maja 2009 r., SK 54/08, zgodnie z którym "termin »każdy« obejmuje osoby fizyczne, a także osoby prawne prawa prywatnego w zakresie praw konstytucyjnych, które przysługują osobom prawnym". Takie rozumienie tego pojęcia potwierdza również orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09; z 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1003/09 a także postanowienie WSA w Warszawie z dnia 18 lutego2010 r. II SAB/Wa 197/09) jak i doktryna (porównaj: M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. 2 Warszawa 2015, s. 26). W skardze Marszałek Województwa, dla poparcia swoich racji odwołuje się także do pojęcia osobowości prawnej, z której wyprowadza prawo do działania a zatem i do żądania udostępnienia informacji publicznej od organów publicznych – tu Szefa CBA. Argumentacja ta jest także chybiona. Osobowość prawna jest pojęciem z zakresu prawa cywilnego i przesądza o zdolności województwa do bycia podmiotem praw i obowiązków cywilnoprawnych. Natomiast w niniejszej sprawie mamy do czynienia z uprawnieniem wynikającym z prawa administracyjnego a nie z prawa cywilnego. Termin "osobowość prawna" nie posiada w prawie administracyjnym sprecyzowanego znaczenia. Pozycję ustrojową i status prawny tworów społecznych (jednostek organizacyjnych) skreśla się w prawie administracyjnym za pomocą terminu "podmiotowość publicznoprawna" (zob. A. Szewc, Art. 6, [w:] Ustawa o samorządzie województwa. Komentarz, ABC 2008). Autor skargi odwołuje się tu zatem do pojęcia "dominium", które nie może mieć decydującego znaczenia dla określenia uprawnień wynikających z treści art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej statuują reguły, wedle których to podmioty spoza administracji mają kontrolować administrację publiczną. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest ustawą, która pozwala administracji samej się kontrolować (zob. P. Szustakiewicz, Glosa do postanowienia NSA z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt I OSK 508/09, [w:] "Jus Novum" 2010, Nr 2, s. 196; a także: K. Kędzierska, Zakres podmiotowy udostępnienia informacji publicznej, [w:] Dostęp do informacji publicznej. Praktyczne wskazówki w świetle obowiązujących przepisów i orzecznictwa, pod red. P. Szustakiewicza, Warszawa 2014, s. 103). Dlatego, mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.