II SAB/Wa 269/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 lipca 2025 r. sprawy ze skargi S.R. i P. B. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Minister Zdrowia dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku S. R. i P. B. z dnia [...] listopada 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Zdrowia solidarnie na rzecz S. R. i P. B. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania; 5. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz S. R. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania; 6. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz P. B. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 17 lutego 2025 r. S. R. i P. B. wystąpiły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Ministra Zdrowia w rozpoznaniu ich wniosku z dnia [...] listopada 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżące zarzuciły organowi naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, powoływanej dalej jako u.d.i.p.), poprzez nieudostępnienie żądanej informacji publicznej w terminie i wniosły o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej wskazanej we wniosku z dnia [...] listopada 2024 r. w określonym terminie; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zasądzenie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim; a także zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżące podały, że w piśmie z dnia [...] listopada 2024 r. zwróciły się do Ministra Zdrowia o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: a) treści propozycji projektu strategicznego złożonej przez Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] w [...] w konkursie nr [...]; b) danych osób wraz z adresami e-mail, wchodzących w skład Komisji Oceny Projektów w konkursie nr [...]. W piśmie z dnia 9 stycznia 2025 r. Minister Zdrowia poinformował skarżące m.in., że żądana informacja nie zostanie udostępniona. W ustawowym terminie organ nie udostępnił żądanej informacji, nie poinformował skarżących o przyczynach opóźnienia i nie wskazał nowego terminu załatwienia wniosku, ani nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W ocenie skarżących, wnioskowane informacje mają niewątpliwie charakter informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dotyczą one bowiem organizacji i przebiegu konkursu, w którym wydatkowane mają być środki publiczne. Zarówno więc skład komisji konkursowej, jak i treść ofert składanych przez podmioty uczestniczące w konkursie stanowią informację publiczną. Skarżące podkreśliły, że ich wniosek dotyczy treści oferty konkursowej złożonej przez szpital będący wojewódzką jednostką organizacyjną. Przedmiotem oferty jest zaś dofinansowanie budowy nowej siedziby tego szpitala. Zatem treść przedmiotowej oferty dotyczy sposobu realizacji zadań publicznych z zakresu ochrony zdrowia. Również dane członków komisji konkursowych uznaje się za informację publiczną, ponieważ osoby wchodzące w skład komisji realizują funkcję publiczną. Zdaniem skarżących, jawność konkursów, w których przyznawane są dotacje ze środków publicznych, stanowi warunek ich transparentności. Celem skarżących jest właśnie monitorowanie prawidłowości oceny ofert dokonywanej w konkursie i zapobieżenie wydatkowania środków publicznych na projekty, które nie spełniają wymogów przewidzianych w regulaminie konkursu. Skarżące nie działają więc w interesie własnym, ale ze względu na ochronę interesu publicznego.  W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wyjaśnił, że wniosek z dnia [...] listopada 2024 r. został złożony w trakcie trwającego naboru, co oznacza, że żadne z postulowanych działań nie mogło zostać podjęte. Nabór propozycji projektów, który rozpoczął się [...] maja 2024 r., a ostatecznie datę zakończenia naboru ustalono na [...] lutego 2025 r. Do dnia zakończenia naboru, ze względu na zachowanie zasady równego traktowania wnioskodawców, nikt nie miał wglądu w składane propozycje projektów strategicznych. Komisja Oceny Propozycji Projektów Strategicznych została powołana aktem powołania w dniu [...] lutego 2025 r. (pismo znak [...]). Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] w [...] złożył natomiast aplikację w konkursie nr [...] w dniu [...] listopada 2024 r. Organ przywołał następnie przepisy ustawy z dnia 7 października 2020 r. o Funduszu Medycznym (Dz. U. z 2024 r., poz. 889) regulujące przyznawanie dofinansowania ze środków subfunduszu infrastruktury strategicznej w formie dotacji celowej przez projekty strategiczne, realizowane w ramach programów inwestycyjnych, ustanowionych w drodze uchwały Rady Ministrów. Odnosząc się do wniosku skarżących o udostępnienie treści projektu strategicznego, organ wyjaśnił, że do tego projektu w trakcie naboru nikt nie miał dostępu. Projekt znajdował się w systemie dedykowanym składaniu wniosków, a jego treść mogła być ujawniona dopiero po zakończeniu naboru i powołaniu Komisji Oceny Propozycji Projektów Strategicznych. Istnieje również poważna wątpliwość, czy nawet po zakończeniu naboru wniosek taki mógłby być udostępniany w trybie dostępu do informacji publicznej. Zdaniem organu, propozycja projektu strategicznego, która jest de facto wnioskiem o objęcie dofinansowaniem przedsięwzięcia, jako dokument prywatny nie stanowi informacji publicznej, zatem nie może zostać udostępniona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odnosząc się z kolei do wniosku o udostępnienie danych członków Komisji Oceny Projektów, organ zaznaczył, że Komisja Oceny Propozycji Projektów Strategicznych została powołana [...] lutego 2025 r., a zatem w dniu złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, Komisja ta jeszcze nie istniała. Dodatkowo, postulowane udostępnienie danych osobowych członków Komisji, w tym ich adresów e-mail, mogło wskazywać potencjalnie na chęć wykorzystania tej informacji w celu wywierania presji na proces oceny - również poprzez potencjalne bezpośrednie kontakty z członkami Komisji. Takie działania stanowiłyby naruszenie zasad bezstronności oceny i członków Komisji. Organ zaznaczył, że wprawdzie udzielił odpowiedzi na wniosek skarżących z przekroczeniem terminu, w piśmie z dnia 9 stycznia 2025 r., informując, że żądane informacje nie mogą zostać udostępnione, jednak sprawa była na tyle skomplikowana, że należało przeanalizować w ogóle możliwość jej podjęcia. W związku z tym nie można mówić o bezczynności organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podnoszone w niej argumenty są zasadne. Jak wynika z treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Nie budzi zatem wątpliwości, że Minister Zdrowia jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej wymienionym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Przechodząc z kolei do oceny, czy wnioskowane przez skarżące we wniosku z dnia [...] listopada 2024 r. informacje stanowią informację publiczną, należy podnieść, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżących dotyczył po pierwsze, treści propozycji projektu strategicznego złożonego przez SPZOZ [...] w [...] w konkursie nr [...], a po drugie danych osób wraz z adresami e-mail wchodzących w skład Komisji Oceny Projektów w tym konkursie. Przechodząc do oceny charakteru informacji, której udostępnienia domagały się skarżące w pierwszej części wniosku, należy zauważyć, że przeprowadzenie konkursu, którego dotyczył wniosek skarżących, jest uregulowane w rozdziale 3 ustawy o Funduszu Medycznym. Zgodnie z art. 13 ust. 1 tej ustawy, wybór propozycji projektu strategicznego następuje w drodze konkursu, który organizuje i przeprowadza minister właściwy do spraw zdrowia. Przy czym w myśl art. 13 ust. 2, propozycję projektu strategicznego może złożyć wnioskodawca będący: 1) podmiotem leczniczym zakwalifikowanym do systemu podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej na poziomach, o których mowa w art. 95l ust. 2 pkt 4-6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych; 2) uczelnią medyczną, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, w imieniu podmiotu leczniczego spełniającego warunki określone w pkt 1, dla którego uczelnia ta jest podmiotem tworzącym w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 6 tej ustawy; 3) podmiotem leczniczym wykonującym działalność leczniczą w rodzaju stacjonarne i całodobowe świadczenie zdrowotne w zakresie opieka psychiatryczna i leczenie uzależnień, na podstawie umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia. Biorąc pod uwagę, że w rozpoznawanej sprawie wniosek dotyczył propozycji projektu strategicznego złożonego przez podmiot publiczny (SPZOZ) realizujący zadania publiczne z zakresu ochrony zdrowia, nie może zostać uznana za przekonująca argumentacja organu powołująca się na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące projektów składanych w ramach konkursów o dofinansowanie ze środków publicznych przez podmioty prywatne. W niniejszej sprawie, jak zasadnie wskazały skarżące, podmiot składający wniosek działa jako podmiot publiczny. Powyższe, w ocenie Sądu, nie oznacza jednak, że w tym zakresie miały zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Otóż, zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W ocenie Sądu, taką odmienną regulację dotyczącą dostępu do informacji publicznej zawierają przepisy ustawy o Funduszu Medycznym regulujące zasady przeprowadzania konkursu w sprawie wyboru propozycji projektu strategicznego. Jak stanowi art. 13 ust. 3 ustawy o Funduszu Medycznym, ogłoszenie o konkursie minister właściwy do spraw zdrowia podaje do publicznej wiadomości na stronie internetowej urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw zdrowia oraz w Biuletynie Informacji Publicznej tego urzędu, co najmniej 30 dni przed rozpoczęciem konkursu. Ogłoszenie o konkursie zawiera: 1) określenie przedmiotu konkursu; 2) niezbędne elementy propozycji projektu strategicznego; 3) regulamin konkursu; 4) kryteria oceny propozycji projektów strategicznych, w tym liczbę punktów za ich spełnienie, jeżeli dotyczy; 5) termin i formę złożenia propozycji projektu strategicznego; 6) określenie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów strategicznych. W myśl zaś art. 14 ust. 1 tej ustawy, minister właściwy do spraw zdrowia dokonuje oceny propozycji projektów strategicznych złożonych w ramach konkursu, o którym mowa w art. 13 ust. 1, na podstawie kryteriów, o których mowa w art. 13 ust. 4 pkt 4. Skoro, jak już wskazano, wybór propozycji projektów strategicznych następuje w drodze konkursu, który polega na dokonaniu przez organ oceny złożonych przez wnioskodawców propozycji, to jest oczywiste, że elementarnym warunkiem zapewniającym prawidłowość konkursu, jest aby złożone przez oferentów propozycje nie zostały ujawnione co najmniej przed upływem terminu na składanie propozycji. W przeciwnym razie podmioty składające propozycje w dalszej kolejności byłyby uprzywilejowane wobec podmiotów, które złożyły już propozycje. Powyższe znajduje potwierdzenie w treści Regulaminu konkursu nr [...] ogłoszonego na podstawie art. 13 ust. 4 pkt 3 ustawy o Funduszu Medycznym. Zgodnie z § 4 ust. 3 Regulaminu Minister Zdrowia przechowuje propozycje projektów strategicznych w warunkach zapewniających poufność danych i informacji w nich zawartych. Dostęp do propozycji projektów strategicznych mogą mieć jedynie osoby uczestniczące w organizacji konkursu i ocenie. Jak wynika z powyższego prawidłowe przeprowadzenie konkursu, a więc w zgodzie z przepisami jego Regulaminu, wymaga zachowania poufności złożonych w tym konkursie propozycji projektów strategicznych. Ujawnienie żądanych przez skarżące dokumentów stanowiłoby naruszenie wskazanych przepisów regulaminu, skutkujące wadliwością konkursu. W konsekwencji, zdaniem Sądu, wyżej przywołane przepisy ustawy o Funduszu Medycznym w powiązaniu z treścią Regulaminu konkursu w części dotyczącej zachowania poufności złożonych propozycji projektów wykluczają, do czasu zakończenia konkursu, możliwość zastosowania do żądanych przez skarżące informacji trybu dostępu do informacji publicznej uregulowanego w u.d.i.p., nawet jeżeli wniosek dotyczy (tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie) dokumentów wytworzonych przez podmiot publiczny. Z tej przyczyny Sąd stwierdził, że w zakresie pierwszej części wniosku nie miały zastosowania przepisy u.d.i.p., o czym organ poinformował skarżące w piśmie z dnia 9 stycznia 2025 r. Przechodząc do oceny informacji, której skarżące domagały się w drugiej części wniosku, należy zauważyć, że wniosek w tym zakresie dotyczył danych osób wraz z adresami e-mail, wchodzących w skład Komisji Oceny Projektów w konkursie nr [...]. Tymczasem, jak wynika bezsprzecznie z akt administracyjnych, Komisja Oceny Projektów w konkursie nr [...] została powołana dopiero w dniu [...] lutego 2025 r. na podstawie aktu o nr [...]. Skoro zatem wniosek dotyczył danych osób wchodzących w skład komisji, która w dniu złożenia wniosku nie istniała, to oznacza, że na dzień złożenia wniosku organ nie dysponował żądaną informacją, nie miał zatem obowiązku (ani możliwości) jej udostępnienia. Organ poinformował o tej okoliczności skarżące w piśmie z dnia 9 stycznia 2025 r. Należy jednak zwrócić uwagę, że pismo organu z dnia 9 stycznia 2025 r. stanowiące odpowiedź na wniosek z dnia [...] listopada 2024 r. zostało przesłane z uchybieniem ustawowego terminu na udzielenie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). W przypadkach przewidzianych w ustawie organ może również poinformować wnioskodawcę o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), powiadomić o wysokości opłaty związanej ze sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Z kolei w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Jak wynika z akt sprawy, wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do Ministra Zdrowia w dniu [...] grudnia 2024 r. (prezentata organu). Organ był zatem zobowiązany do udzielenia odpowiedzi na wniosek (w trybie określonym przepisami u.d.i.p.) do dnia [...] grudnia 2024 r. Organ udzielił wprawdzie w piśmie z dnia [...] stycznia 2025 r. skarżącym odpowiedzi, że żądana informacja nie może być udostępniona, a stanowisko to – jak wyjaśniono wyżej – zostało przez Sąd zaakceptowane. Jednak nie ulega wątpliwości, że odpowiedź organu została udzielona z uchybieniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, że organ pozostawał bezczynny w rozpoznaniu wniosku skarżących. W związku z powyższym Sąd w pkt 1 sentencji stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] listopada 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Biorąc pod uwagę, że w dniu 9 stycznia 2025 r. organ udzielił odpowiedzi na wniosek zasadnie wskazując, że żądana informacja nie może zostać udostępniona, Sąd nie uwzględnił wniosku skarżących o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku, bowiem wniosek ten w momencie wyrokowania został już prawidłowo rozpatrzony. Zgodnie z art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), uwzględniając skargę na bezczynność, sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13). W ocenie Sądu, taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych, organ nie udzielił wprawdzie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w ustawowym terminie, jednak uchybienie terminu nie było znaczne, bowiem wyniosło 3 tygodnie, a okoliczność, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej stanowił część pisma, w którym skarżące przedstawiły również inne wnioski i postulaty mogło spowodować wystąpienie opóźnienia w rozpatrzeniu wniosku. Powyższe zdaniem Sądu wskazuje, że bezczynność nie była skutkiem zlekceważenia prawa skarżących do uzyskania żądanej informacji publicznej. W związku z powyższym Sąd przyjął, że bezczynności w tej sprawie nie można przypisać rażącego charakteru w wyżej przedstawionym rozumieniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał w pkt 2 sentencji wyroku, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności przemawiające za przyznaniem od Ministra Zdrowia na rzecz skarżących sumy pieniężnej. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, te dodatkowe środki mogą być stosowane szczególnie wówczas, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt I SAB/Wa 131/21). W ocenie Sądu, taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, w szczególności biorąc pod uwagę nieznaczny okres przekroczenia ustawowego terminu oraz fakt, że organ udzielił skarżącym odpowiedzi na wniosek, a przekroczenie terminu – jak już wskazano – nie było skutkiem lekceważenia uprawnień skarżących do uzyskania informacji publicznej. Sąd uznał, że brak jest konieczności stosowania dodatkowych środków mających na celu motywowanie organu do załatwienia sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 sentencji Sąd wydał na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach w punkcie 4 sentencji orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony przez każdą ze skarżących wpis od skargi w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego skarżące (480 zł). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.