II SAB/Wa 273/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 września 2021 r. sprawy ze skargi Z. A. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku skarżącego Z. A. z dnia [...] lipca 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy, w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego Z. A. sumę pieniężną w wysokości 1000 zł (słownie: jeden tysiąc); 4. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego Z. A. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z. A. (dalej: "skarżący") wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwanego dalej: "organ") przy rozpatrywaniu wniosku z [...] lipca 2017 r. w przedmiocie wyłączenia stosowania przepisów w trybie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (ówcześnie obowiązujący Dz. U. z 2016 r. poz. 708, z późn. zm.) - zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową". Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym. Z. A. w dniu [...] lipca 2017 r., na podstawie art. 8a złożył wniosek o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c ww. ustawy emerytalnej. Przedmiotowy wniosek wpłynął do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w dniu 5 lipca 2017 r. Powyższe oznacza, że z dniem 5 lipca 2017 r., na wniosek skarżącego, zostało wszczęte postępowanie administracyjne, które powinno być zakończone bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w dniu 5 sierpnia 2017 r., a w przypadku szczególnych komplikacji, nie później niż w dniu 5 września 2017 r., tj. w terminach określonym w art. 35 § 1 i 3 k.p.a. Pismem z dnia 9 sierpnia 2017 r. organ poinformował skarżącego, że rozpatrzenie sprawy w podstawowym terminie, przewidzianym ustawą, nie zostanie załatwione z uwagi na konieczność dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia szeregu czynności wyjaśniających, m.in. wystąpienie z zapytaniami do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW, do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz do formacji, w której skarżący pełnił służbę. W związku z tym przedłużono termin załatwienia sprawy do 19 stycznia 2018r. Załącznikiem do niniejszego pisma było wystąpienie jedynie do Dyrektora Zakładu Emerytalno - Rentowego z dnia 9 sierpnia 2017 r. W dniu 21 sierpnia 2017 r. do organu została przekazana odpowiedź Zakładu Emerytalno - Rentowego, a dnia następnego, tj. 22 sierpnia 2017 r. skarżący skierował kolejne pismo do organu. Wobec bezskutecznego upływu zakreślonego wyżej terminu, tj. 19 stycznia 2018 r., pismem z dnia 12 marca 2018 r. skarżący monitował w sprawie. W odpowiedzi, pismem z dnia 20 marca 2018 r, organ poinformował, że odpowiedź będzie możliwa do dnia 29 czerwca 2018r. Dopiero w tym dniu organ skierował pisma do Ministra Obrony Narodowej, Komendanta Głównego Straży Granicznej oraz Prezesa IPN. Kolejny wyznaczony termin upłynął bezskutecznie, w związku z czym skarżący ponownie wystosował pismo do organu dniu 8 października 2018 r., na które udzielono odpowiedzi w dniu 16 listopada 2018r., informując o kolejnym wydłużeniu terminu, wskazując rozpoznanie powyższej sprawy do dnia 30 kwietnia 2019 r. Nie podano jednak żadnych powodów tak znacznego odroczenia rozstrzygnięcia. Organ poinformował jednocześnie skarżącego o zebraniu dokumentacji niezbędnej do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, a nadto o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Terminu na zapoznanie się z materiałem dowodowym wynosił 7 dni, a rozpatrzenie wniosku przedłużono do 30 kwietnia 2019 r. W dalszej kolejności skarżący wysłał kolejne cztery pisma do organu (z dnia 26 listopada 2018 r., z dnia 6 lutego 2019 r., 10 lipca2019 r. oraz 18 lipca 2019 r.). Na żadne z przywołanych pism organ nie udzielił odpowiedzi. W związku z powyższym, pismem z dnia 7 stycznia 2020 r. skarżący wniósł ponaglenie. W odpowiedzi organ pismem z dnia 14 lutego 2020 r. - nie zajmując merytorycznego stanowiska w sprawie wniesionego ponaglenia - ponownie powielił przytaczane już wcześniej akapity i wskazał m.in.: a) wbrew treści pisma z dnia z dnia 20 marca 2018 r., poinformował że sprawa nie została załatwiona z powodu braku zgromadzenia materiału dowodowego; b) wyznaczył termin rozpatrzenia sprawy do dnia 29 maja 2020 r.; c) ponownie zwrócił się pismem do IPN - co miało miejsce już w dniu 20 marca 2018 r. - w celu przesłania kompletnych akt skarżącego. Tym samym organ pozostawał w bezczynności przez okres 1,5 roku, o ile faktycznie ta czynność nie miała dodatkowo charakteru pozornego. Tę tezę skarżący uzasadnia okolicznością, iż pismem z dnia 4 kwietnia 2017 r. Instytut Pamięci Narodowej, Oddziałowe Archiwum w [...], poinformowało o braku teczki akt personalnych Skarżącego, jedynie wskazując na istnienie kopii zapisów ewidencyjnych. Nadto, Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA już we wrześniu 2017 r. przekazał skarżącemu treść pisma z Instytutu Pamięci Narodowej z dnia 20 marca 2017 r. Zakreślony termin 29 maja 2020 r. również upłynął bezskutecznie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że wydłużenie terminu załatwienia przedmiotowej sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Organ podkreślił, że do MSWiA wpłynęła znaczna ilość spraw wniesionych na podstawie przywołanego wyżej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę ponad 4 900 spraw), a zatem niezałatwienie sprawy skarżącej w terminie, nie jest wynikiem złej woli organu, a jedynie nadmiaru wniosków do rozpoznania. Organ wskazał, iż miał obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA z zapytaniem, czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymaga, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15c, art. 22a, art. 24a). w przypadku potwierdzenia powyższego konieczne jest wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ww. ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne jest wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", w tym aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wyjaśnić również należy, że celem skargi na przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie opieszałości w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności skargi nie ma istotnego znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność została dokonana przez organ opieszale. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl bowiem tego przepisu, a także art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W związku z powyższym Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Jak wynika z akt sprawy skarżący wystąpił z wnioskiem w dniu [...] lipca 2017 r. w przedmiocie wyłączenia stosowania przepisów w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu. Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2017 r., a decyzje wydawane przez MSWiA na jego podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako "k.p.a."), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Jak stanowi z kolei art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia (art. 36 k.p.a.). Podkreślić należy, że ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania tych przepisów. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają organu administracji publicznej z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. Również samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Natomiast z bezczynnością organu mamy do czynienia wtedy, gdy organ w ogóle nie podejmuje żadnych czynności. Oczywistym jest, że podnoszona przez organ okoliczność, że potrzebuje on czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie jest prawdziwa. To na nim bowiem spoczywa statuowany w art. 77 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy. Nie oznacza to jednak, że przez niemal półtora roku organ może nie podjąć żadnej czynności w sprawie. Skarżący wysłał kolejne cztery pisma do organu (z dnia 26 listopada 2018 r., z dnia 6 lutego 2019 r., 10 lipca2019 r. oraz 18 lipca 2019 r.). Na żadne z przywołanych pism organ nie udzielił odpowiedzi. Pismem z dnia 16 listopada 2018r., organ poinformował o kolejnym wydłużeniu terminu, wskazując rozpoznanie powyższej sprawy do dnia 30 kwietnia 2019 r. Organ poinformował jednocześnie skarżącego o zebraniu dokumentacji niezbędnej do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, a nadto o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Terminu na zapoznanie się z materiałem dowodowym wynosił 7 dni, a rozpatrzenie wniosku przedłużono do dnia 30 kwietnia 2019 r. Od tej daty organ nie uzupełnił w żaden sposób materiału dowodowego, który należało uznać za kompletny. Nie podjął też bezpośrednich czynności zmierzających do wydania decyzji. Należy wyjaśnić, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ nie załatwił sprawy w terminach określonych w przepisach prawa. Z tego wynika, że dla oceny zachowania terminu przez organ (stwierdzenia bezczynności organu) istotny jest jedynie upływ czasu między datą wszczęcia postępowania (wniesienia odwołania) a chwilą orzekania przez Sąd w sprawie ze skargi na bezczynność. Okoliczności, które spowodowały bezczynność organu mają natomiast znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z bezczynnością organu, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Z niespornych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że w chwili złożenia przez skarżącego skargi na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji organ nie zakończył postępowania w sprawie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, mimo upływu przewidzianego prawem terminu (art. 35 § 3 k.p.a.). Stosownie do art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (...), zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a powołanej ustawy). Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji naruszył w sposób rażący art. 35 § 3 k.p.a., jak również art. 8 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. i art. 36 k.p.a. Jednocześnie, według Sądu, ilość spraw, które wpłynęły do organu, nie usprawiedliwia tak dużej zwłoki w załatwieniu sprawy. Konieczność zgromadzenia materiału dowodowego oraz analizy sprawy, na, co organ także powołał się w odpowiedzi na skargę, jest normalną czynnością dokonywaną przed podjęciem rozstrzygnięcia, nie stanowi zatem zdarzenia mogącego usprawiedliwić tak długi czas trwania postępowania. Z tych powodów Sąd stwierdził, że bezczynność organu była rażąca. Według art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który podziela także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że grzywna pełni funkcję represyjną oraz prewencyjną. Jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy. Jest to zatem dodatkowa gwarancja terminowego załatwienia sprawy, a jednocześnie dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego (por. np. wyroki NSA: z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1142/19, z 9 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2372/20). Należy dodać, że ustawodawca nie powiązał stwierdzenia rażącego naruszenia prawa z obowiązkiem przyznania od organu sumy pieniężnej. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "sąd (...) może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie grzywny (lub przyznania od organu sumy pieniężnej) ma charakter fakultatywny (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 czerwca 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 174/20 i z 10 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 723/20). W realiach przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że skarżącemu należy się swoistego rodzaju "zadośćuczynienie" za oczekiwanie na załatwienie jego sprawy, która – ujmując rzecz chronologicznie – toczy się od dnia [...] lipca 2017r. – i dlatego orzekł o przyznaniu sumy pieniężnej w wysokości 1.000,00 złotych. Określając wysokość sumy pieniężnej Sąd wziął pod uwagę nie tylko rozmiar uchybień organu, ale i okoliczności na które powoływał się on w odpowiedzi na skargę. Wartość przyznanej sumy pieniężnej spełnia także kryterium określone w p.p.s.a., zgodnie z którym suma pieniężna nie może przekraczać wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Biorąc to wszystko pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Orzeczenie o przyznaniu sumy pieniężnej nastąpiło w oparciu o treść art. 149 § 2 p.p.s.a., a w zakresie kosztów na podstawie art. 200 p.p.s.a.