II SAB/Wa 283/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 lipca 2021 r. sprawy ze skargi R. K. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2018 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku R. K. z dnia [...] października 2018 r., w terminie 1 (jednego) miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje R. K. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w wysokości 500 (słownie: pięćset) złotych. Skarżący, zwany dalej "Wnioskodawcą", zarzucił organowi administracji bezczynność przy rozpatrywaniu jego podania z [...] października 2017 r., złożonego na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie opubl. w Dz.U. z 2020 r. poz. 723), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową", po wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Warszawie z 19 marca 2020 r. (sygn. akt II SA/Wa 2042/19), którym uchylono uprzednie orzeczenie w danym przedmiocie. W skardze wniesiono o zobowiązanie organu do wydania decyzji w przedmiocie wniosku. Uzasadniając skargę wskazano m.in.: - wyrokiem z 19 marca 2020 r. uchylono decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lipca 2019 r. wydaną wobec wniosku z [...] października 2017 r., - od tego czasu Wnioskodawca otrzymał jedynie do wiadomości pismo organu z [...] czerwca 2020 r. do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej jako "IPN) o przesłanie kopii kompletnych akt osobowych, dotyczących przebiegu służby, - do dnia wniesienia skargi (datowana 4 marca 2021 r.) nie wydano decyzji w sprawie, - w związku z tym - [...] stycznia 2021 r. – Wnioskodawca skierował do organu ponaglenie; pozostało ono bez reakcji - nie poinformowano o przyczynach zwłoki, ani nie wskazano nowego terminu załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, jakie czynności musiał podjąć organ wobec złożenia wniosku, w myśl art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Odnosząc się do zarzutu bezczynności wskazano m.in.: - prawomocny wyrok z 19 marca 2020 r. wpłynął do organu - wraz z aktami sprawy - 21 września 2020 r., - z uwagi na dyspozycję zawartą w uzasadnieniu tego wyroku organ - pismem z [...] lutego 2021 r. – wystąpił do Komendanta Głównego Policji o przesłanie szczegółowych informacji, dotyczących prowadzonych wobec Wnioskodawcy postępowań dyscyplinarnych, - do dnia udzielenia odpowiedzi ([...] kwietnia 2021 r.) nie wpłynęło do organu w tej sprawie stanowisko Komendanta Głównego Policji, - do organu wpłynęła znaczna ilość spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę – około 4 900) skierowanych na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z 27 października 2016 r. (sygn. akt I SAB/Wa 1262/16, opubl. LEX nr 2158457, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA") wskazał: "Okoliczności, jak znaczna ilość spraw, jakie przed wniesieniem odwołania wpłynęły do organu i ograniczony zasób kadrowy komórki merytorycznej urzędu obsługującego organ odpowiedzialnej za ich załatwienie, nie uwalniają od zarzutu bezczynności. Sposób organizacji pracy i wykorzystania kadr nie są bowiem okolicznościami zwalniającymi organ od obowiązku respektowania terminów określonych przepisami procedury administracyjnej. Niemniej są one czynnikami obiektywnie weryfikowalnymi, które powinny być uwzględniane przy ocenie charakteru zaistniałej bezczynności"; Sąd ten podniósł też: "Dokonując oceny charakteru zaistniałej zwłoki w załatwieniu sprawy stwierdzić trzeba, że nie była ona efektem rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z takim bowiem charakterem bezczynności mamy do czynienia wówczas, gdy w zwłoce organów czynnikiem determinującym jej powstanie jest swoista "zła wola" organu, a więc celowe i intencjonalne działanie ukierunkowane na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania", Wedle ustaleń Sądu, w sprawie wniosku z [...] października 2017 r. – po wyroku z 19 marca 2020 r. – organ nie wydał orzeczenie (tak notatka k. 47). Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Sąd zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie wydano określonego aktu lub nie wykonano czynności, a w szczególności czy jest to następstwem zawinionej lub niezawinionej opieszałości organu w ich wydaniu albo dokonaniu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Skargę na bezczynność można wnieść po upływie przewidzianego do załatwienia sprawy terminu, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – ponaglenie w myśl art. 37 § 1 K.p.a. W rozpoznawanym przypadku uczyniono temu zadość – ponaglenie z [...] stycznia 2021 r. Przepisy nie zakreślą wymaganego minimalnego bądź maksymalnego okresu pomiędzy wykorzystaniem środków, wskazanych w art. 37 § 1 K.p.a., w zw. z art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wniesieniem skargi. Stosownie do art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w określonym w art. 35 K.p.a. terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia (art. 36 K.p.a.). Samo sprostanie tej powinności nie wyłącza możliwości uznania, że organ pozostaje w zwłoce, lecz w trybie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. W rozpoznawanej sprawie - wobec rozpoznania wniosku strony z 30 października 2017 r., przez wydanie decyzji z 17 lipca 2019 r. - przedmiotem rozważań Sądu mogą być wyłącznie ewentualne nieprawidłowości w procedowaniu organu po wydaniu wyroku z 19 marca 2020 r., którym uchylono dane orzeczenie. Nie można bowiem skutecznie kwestionować bezczynności organu po dokonaniu już przez niego czynności (tu wydanie decyzji) - tak samo uchwała Naczelnego Sadu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. (sygn. akt II OPS 5/19 – dostępna w CBOSA). Oceną Sądu objęty jest więc okres od doręczenia ostatecznego wyroku z 19 marca 2020 r. oraz zwrotu akt (21 września 2020 r.) do dnia wniesienia skargi na bezczynność. Trafnie w skardze i odpowiedzi na nią opisano istotne elementy przebiegu sprawy. Znajdują one zresztą potwierdzenie w przedłożonych Sądowi aktach. Wobec uprzedniego zreferowania, ponowne ich przytaczanie nie jest konieczne. Organ administracji zasadnie wprawdzie wywodził, że materia rozpoznania wniosku, złożonego w myśl art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, wymaga dokonania kolejno szeregu ustaleń. Nie było to generalnie w skardze kwestionowane. Jednocześnie jednak organ nie podjął nawet próby obrony przed sformułowanym w skardze zarzutem bezczynności. Co wynika z akt sprawy, jeszcze przed doręczeniem prawomocnego wyroku z 19 marca 2020 r., organ – pismem z [...] czerwca 2020 r. wystąpił do IPN o przedłożenie kopii pełnych akt osobowych Wnioskodawcy. Jednakże - już po doręczeniu danego prawomocnego wyroku (21 września 2020 r.) - pierwszą czynnością organu w sprawie było dopiero wysłanie pisma do Komendanta Głównego Policji - dotowanego na [...] luty 2021 r. Pozostawało to zresztą prawdopodobnie w związku ze skierowaniem przez Wnioskodawcę do organu ponaglenia. W analizowanym okresie nie informowano też Wnioskodawcy o powodach przekroczenie terminu załatwienia sprawy ani przewidywanym czasie jej zakończenia. Nie do podważenia jest wprawdzie argumentacja organu, że samo wnikliwe wyjaśnienie sprawy (w tym, w kontekście wytycznych zawartych w wyroku z 19 marca 2020 r.) jest niezbędne dla merytorycznego jej załatwienia. Jednakże brak uzasadnienia - wobec specyfiki danych spraw - dla podejmowania czynności z tak znaczną zwłoką. Akta wpłynęły we wrześniu zaś pierwszą czynność podjęto w lutym następnego roku. Sprawy – nawet szczególnie skomplikowane - należy przy tym załatwiać w terminie najwyżej dwu miesięcy. Zasadny jest więc zarzut bezczynności. Wobec upływu przewidzianego przepisem terminu załatwienia sprawy uzasadnione było zobowiązanie przez Sąd organu do załatwienia sprawy w terminie miesiąca. W realiach niniejszej sprawy doszło też do oczywistego - a więc rażącego - naruszenia prawa w kontekście bezczynności w sprawie. Organ podjął wprawdzie w końcu działania generalnie ukierunkowane na załatwienie wniosku. Uczynił to jednak dopiero po upływie około 5 miesięcy, przy czym – co istotne - nad wnioskiem procedowano już od października 2017 roku. Jeżeli - wobec obiektywnych ograniczeń technicznych czy organizacyjnych – nie mogą być dochowane terminy zakreślone w K.p.a., obowiązkiem organu jest takie komunikowanie się ze stroną, aby mogła mieć ona pewność, że - pomimo przekroczenia terminów - sprawa jej zostanie ostatecznie załatwiona w rozsądnym czasie. Zwłaszcza, gdy dotyczy ona sfery stosunkowo wrażliwej z perspektywy życia codziennego - świadczeń emerytalnych. Niedochowanie wskazywanych terminów załatwienia sprawy, przy równoczesnym braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności wyjaśniających, mogło rodzić u Wnioskodawcy uzasadnione wątpliwości, czy jego sprawa w ogóle zmierza ku zakończeniu. Nie może być to akceptowane w państwie prawnym. Znaczne ogólne przekroczenie terminu załatwienia danej sprawy (wszczęta wnioskiem z października 2017 roku), w powiązaniu z brakiem rzetelnej informacji dla Wnioskodawcy, kiedy zostanie ona ostatecznie załatwiona - a także przy uwzględnieniu, że do dnia wyrokowania przez Sąd, nadal jej nie rozstrzygnięto - uzasadnia ocenę, że bezczynność organu miała charakter rażący. Z kolei poza oceną Sądu pozostaje okres po dniu wniesienia skargi, gdyż działań organu w danym zakresie nie odzwierciedlają przedłożone akta administracyjne. Sąd zasądził także z urzędu kwotę pieniężną tytułem zadośćuczynienia za oczekiwanie na wydanie orzeczenia. Przyjęto, że jest ona należna za okres nie podejmowania przez organ czynności zmierzających do załatwienia sprawy – od zwrotu akt (wrzesień 2020 roku) do podjęcia pierwszej czynności w sprawie (luty 2021 roku) – około 5 miesięcy. Mając na uwadze znaczny, wcześniejszy okres rozpatrywania wniosku (od października 2017 roku) adekwatną kwotą jest 100 zł za każdy miesiąc bezczynności organu. Zasądzenie kwoty pieniężnej jest zasadne wobec znacznego okresu oczekiwania na rozstrzygnięcie, nawet gdyby zwłoka organu nie była zawiniona. Przyznana suma pieniężna stanowi zadośćuczynienie za stan niepewności, w jakiej pozostawał Wnioskodawca w następstwie znacznego przekroczenia ogólnych terminów załatwienia sprawy, zakreślonych w K.p.a. Przeszkodą dla jej zasądzenia nie może być przy tym brak wykazanie konkretnych szkód, jakie poniósł Wnioskodawca w następstwie zwłoki przy załatwieniu jego sprawy (tak samo wyrok NSA o sygn. akt III OSK 848/21 – dostępny w CBOSA). Szerszą argumentacje w danym zakresie sformułowano w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 31 lipca 2019 r. o sygn. akt II SAB/Wa 468/19. Sąd w tym składzie uważa ją za trafną. Wobec dostępności danego dokumentu w sieci teleinformatycznej (w CBOSA) powtarzanie zawartych tam wywodów byłoby bezzasadne. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1-3 sentencji wyroku. ----------------------- 7