II SAB/Wa 284/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.) Iwona Maciejuk Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi A.S. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r. o udzielenie informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r., skierowanym do Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego, które wpłynęło do Prokuratury Okręgowej w W., za pośrednictwem Prokuratury Apelacyjnej w W., A.S. wniósł o "zapewnienie wglądu lub udostępnienie akt dwóch postępowań przygotowawczych: 1. "śledztwa z zawiadomienia [...] w sprawie przestępstw [...] D.T., Ministra B.S. oraz Prezesa M.B. wstępnie z art. 231 kk" oraz 2. "śledztwa dot. "tzw.[...]". Nadto wniósł o informacje o stanie sprawy, podmiotach skarżących decyzje prokuratury i środkach zaskarżenia. Niezależnie od tego wniósł o osobiste przyjęcie go przez Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego. W odpowiedzi na ww. wniosek, Rzecznik Prasowy Prokuratury Okręgowej w W., pismem z dnia [...] września 2014 r., znak [...], poinformował A.S., że odnośnie pierwszej sprawy, to że jest ona prowadzona w Prokuraturze Okręgowej w W. za sygn. akt [...] i że postępowanie jest w toku. Wskazano też, że nie ma możliwości udostępnienia wglądu do akt sprawy ani udostępnienia akt w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej bowiem powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się w sytuacji, gdy odrębne przepisy regulują dostęp do danego rodzaju informacji. Odrębny tryb dostępu do akt postępowania przygotowawczego pozostającego w toku określony został w art. 156 kpk. Odnośnie zaś pkt 2 wniosku organ wskazał, że Prokuratura Okręgowa w W. nie prowadzi ww. śledztwa i nie posiada wnioskowanych informacji. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił organowi bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej i wniósł o zobowiązanie Prokuratora Okręgowego w W. do udostępnienia mu informacji publicznej, zawartej w aktach o sygn.[...], w terminie 14 dni od dnia wydania wyroku. Uzasadniając złożony środek zaskarżenia, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy skarżący podał, że jego zdaniem akta pozostającego w toku postępowania przygotowawczego, stanowią informację publiczną i dlatego uznał, że jego wniosek z dnia [...] sierpnia 2014 r., został nieprawidłowo rozpoznany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko, iż wnioskowane do udostępnienia akta nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") obejmuje również bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa – art. 149 p.p.s.a. Natomiast skarga nieuzasadniona podlega oddaleniu – art. 151 p.p.s.a, bowiem Sąd stwierdza brak merytorycznych podstaw do wydania wyroku przewidzianego w art. 149 p.p.s.a. Na wstępie należy zaznaczyć, że postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej cechuje pewna specyfika, gdyż do skutecznego wniesienia skargi nie jest wymagane wcześniejsze wezwanie danego organu do usunięcia naruszenia prawa, w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. pogląd wyrażony w Komentarzu do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi autorstwa T. Wosia, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańskiej, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis-Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Z kolei pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782; dalej: "u.d.i.p."). W świetle powyższych regulacji informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż przy ich wykładni należy kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie. Należy zatem uznać, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy strefy faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. W tym znaczeniu informacje publiczne mogą się odnosić również do osób prywatnych. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, a także te, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Charakteru informacji publicznej nie mają natomiast wnioski w sprawach indywidualnych, wnioski będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie, a także wnioski dotyczące przyszłych działań organów w sprawach indywidualnych (por. postanowienie NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SAB 105/02, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 175/06, oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa). Natomiast zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przepisy ustawy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, str. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Z bezczynnością podmiotu obowiązanego na gruncie u.d.i.p., mamy do czynienia w szczególności wówczas, gdy podmiot ten – w sytuacji, gdy żądana informacja stanowi informację publiczną, nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej, tj. nie udostępnia żądanej informacji w ustawowym terminie (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), bądź nie wydaje decyzji ze względu na ograniczenia w dostępie do informacji publicznej przewidziane w art. 5 u.d.i.p. (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Po złożeniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem Sądu jest zbadanie i ocena, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Ustalenie zatem, czy podmiot do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na stwierdzenie, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić organowi bezczynność. W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia, w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, akt prokuratorskich dotyczących udostępnienia akt dwóch postępowań przygotowawczych: 1. "śledztwa z zawiadomienia SLD w sprawie przestępstw[...] D.T., Ministra B.S. oraz Prezesa M. B. wstępnie z art. 231 kk" oraz 2. "śledztwa dot. "tzw.[...]". W odpowiedzi na ww. wniosek, organ, pismem z dnia [...] września 2014 r., poinformował skarżącego odnośnie pierwszej sprawy, to że jest ona prowadzona w Prokuraturze Okręgowej w W. oraz podał sygn. akt [...], a także wskazał że postępowanie jest w toku. Wskazano również, że nie ma możliwości udostępnienia akt sprawy w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej bowiem powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się w sytuacji, gdy odrębne przepisy regulują dostęp do danego rodzaju informacji. Wskazano też, że odrębny tryb dostępu do akt postępowania przygotowawczego pozostającego w toku określony został w art. 156 kpk. Odnośnie zaś pkt 2 wniosku organ wskazał, że Prokuratura Okręgowa w W. nie prowadzi ww. śledztwa i nie posiada wnioskowanych informacji. Przyjmując zatem, że skarga jest dopuszczalna, stwierdzić należy, iż przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest ocena, czy wnioskowane do udostępnienia przez skarżącego akta postępowania z zawiadomienia [...] w sprawie przestępstw [...] D.T., Ministra B.S. oraz Prezesa M.B. wstępnie z art. 231 kk stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p. Wskazać należy, że u.d.i.p. reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje mogą zostać udostępnione. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostepnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. "Sprawą publiczną" w rozumieniu ww. przepisu jest więc działalność organów władzy publicznej (w tym samorządów, osób i jednostek organizacyjnych) w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, a więc mieniem komunalnym lub Skarbu Państwa (patrz I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Lexis Nexis Warszawa 2012, str.16-18). Odnosząc się do zakresu podmiotowego tej ustawy stwierdzić należy, iż prokuratura jest zobowiązana do udzielania "informacji publicznej", czyli zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy – "informacji o sprawach publicznych". Badając natomiast, czy żądanie skarżącego spełnia zakres przedmiotowy u.d.i.p., trzeba wskazać, że próba wyliczania informacji publicznych, zawarta w katalogu przykładowym, w art. 6 u.d.i.p., wywołuje wiele sporów i niejasności, z uwagi na posługiwanie się przez ustawodawcę niedookreślonymi pojęciami. Dotyczy to również kategorii dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a), przy czym nie można zaakceptować stwierdzenia, iż wszystkie dokumenty urzędowe są jednocześnie informacją publiczną, gdyż nie wszystkie dokumenty urzędowe są dokumentami dotyczącymi "spraw publicznych". Kategoria "sprawy publicznej" ma co prawda również charakter ocenny, tym niemniej odwołanie się do niej jest zawsze konieczne, gdyż pozwala oddzielić dokumenty dotyczące spraw publicznych od dokumentów dotyczących spraw prywatnych. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie akta prokuratorskie, których żądał skarżący, nie mieszczą się w kategorii "sprawy publicznej". Nie można ich zakwalifikować, jako informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zauważyć należy, iż akta sprawy składają się z poszczególnych dokumentów o różnej wadze i znaczeniu, należących do rozmaitych kategorii (urzędowych, prywatnych, tajnych, poufnych, jawnych itp.). Ponadto w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury prowadzonych jest szereg urządzeń ewidencyjnych, w tym poza sprawami rejestrowanymi w repertoriach dla postępowań i czynności w sprawach karnych, karnych skarbowych i w sprawach o wykroczenia prowadzonych przez prokuratora, Policję i inne organy uprawnione do prowadzenia postępowań. Prowadzone są repertoria dla spraw cywilnych, ze stosunku pracy i ubezpieczeń społecznych, rodzinnych i opiekuńczych, a także spraw gospodarczych oraz spraw o przyznanie lub zwrot kompensaty pieniężnej i innych spraw wynikających z podejmowanej działalności pozakarnej. W prokuraturze prowadzone są także inne repertoria i rejestry, jak na przykład rejestr Ko (dla korespondencji ogólnej w sprawach karnych, cywilnych, ze stosunku pracy i ubezpieczeń społecznych, rodzinnych, opiekuńczych i o czyny karalne rozpoznawane przez sąd rodzinny oraz korespondencji w sprawach profilaktycznych i innych, nierejestrowanej w pozostałych urządzeniach ewidencyjnych), czy repertorium Oz dotyczące międzynarodowej pomocy prawnej w zakresie zebrania dowodów znajdujących się poza granicami Polski. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie stanowi "instrumentu", który w dodatkowy sposób reguluje swobodny dostęp do poszczególnych akt postępowania prokuratorskiego (sądowego, administracyjnego). Zauważyć też należy, iż akta prokuratorskie, w większym stopniu niż akta sądowe, podlegają ochronie przed ujawnieniem, gdyż w przeciwieństwie do rozprawy sądowej, która z zasady ma charakter jawny, publiczny, w trwającym postępowaniu przygotowawczym obowiązuje zasada tajności. Dostęp do akt prokuratorskich podlega ścisłej reglamentacji – dla osób nie będących expressis verbis wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.k., jest dopuszczalny wyłącznie za zgodą prokuratora i to tylko w wyjątkowych, a zatem uzasadnionych, wypadkach (art. 156 § 5 k.p.k.). Oceniając, czy organ prawidłowo udzielił skarżącemu informacji w związku ze złożonym wnioskiem, stwierdzić należy, że forma decyzji została przewidziana przez ustawodawcę wyłącznie dla rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji, względnie o umorzeniu postępowania, zaś w przypadku, gdy podmiot zobowiązany nie posiada żądanych informacji lub stanowi ona korespondencję wewnętrzną, to nie może odmówić ich udzielenia, albowiem pojęcie odmowy zakłada istnienie po stronie odmawiającego elementu wolicjonalnego, sprowadzającego się do tego, iż ma on możliwość zadośćuczynienia prośbie, acz tego nie czyni. Przekazanie informacji o nieposiadaniu żądanych dokumentów, niemożliwości przekazania danego dokumentu, stanowi w świetle orzecznictwa i doktryny, formę "udzielenia informacji" odnośnie zasobu danych jakim dysponuje podmiot zobowiązany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2002 r., sygn. II SAB 289/02, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Po 384/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 25 maja 2004 r., sygn. II SAB/Wa 83/04 – publ.: cbois). Odnosząc się natomiast do argumentu skarżącego dotyczącego udostępnienia całych akt, w ślad za uzasadnieniem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2889/12, podnieść należy, iż akta jako całość, w tym akta podręczne prokuratora, nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że akta podręczne są zbiorem dokumentów wykorzystywanych przy wykonywaniu obowiązków służbowych przez prokuratora i stanowią techniczny instrument, mający ułatwić prowadzenie postępowania, sprawowanie nadzoru i kontroli. Dokumenty zgromadzone w aktach podręcznych to w większości odpisy dokumentów, które znajdują się w tzw. aktach głównych prowadzonego postępowania, a także różnego rodzaju dokumenty o charakterze wewnętrznym (wytyczne, zalecenia, pisma służbowe zawierające wskazania operacyjne, notatki i streszczenia z rozpraw itp.). Akta podręczne wykorzystywane są przez prokuratora także na etapie postępowania sądowego, tj. po wniesieniu aktu oskarżenia. Skoro dostęp do akt głównych śledztwa lub dochodzenia i akt sądowych postępowania karnego reguluje kodeks postępowania karnego (art. 156 k.p.k.), to dostęp do akt podręcznych, związanych z tymi postępowaniami, nie może opierać się na regulacji pozostającej poza dziedziną prawa karnego. Gdyby ustawodawca zamierzał zagwarantować uprawnienie dostępu do akt podręcznych prokuratora, to mając na uwadze, że w aktach tych znajduje się materiał częściowo pokrywający się z materiałem zawartym w aktach głównych postępowania przygotowawczego i w aktach sądowych, powinien to uczynić jedną regulacją w ramach procedury karnej (wyrok NSA z dnia 15 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 647/11). Pogląd, że akta, jako całość, nie stanowią informacji publicznej, został już wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego m. in. w wyrokach z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt I OSK 714/09, z dnia 16 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 83/10 i z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt l OSK 2662/12, dostępnych na stronie https://cbois.gov.pl. Jest on również aprobowany w najnowszych komentarzach do ustawy (por. Ustawa o dostępie do informacji publicznej Komentarz, Irena Kamińska i Mirosława Rozbicka-Ostrowska, LexisNexis, Warszawa 2012, str. 39-42). W ślad za poglądem NSA stwierdzić należy, iż przyjęcie odmiennego poglądu powodowałoby w praktyce niemożność prawidłowego załatwienia wniosku o udostępnienie akt w sposób wymagany przez ustawę. Różnorodność informacji zawartych w aktach wymagałyby bowiem od podmiotu dysponującego aktami każdorazowo ich szczegółowej analizy, a następnie, "wyodrębnienia" tych informacji, które mają charakter publiczny od tych, które takiego charakteru nie mają. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że chodzi o "wyodrębnienie" informacji, a nie ich nośników, czyli dokumentów. Następnie należałoby odmówić udostępnienia, w formie pisma, tych informacji, które nie są informacjami publicznymi, jako nieobjętych u.d.i.p. Te natomiast, które stanowią informację publiczną, w zależności od ich rodzaju, trzeba byłoby udostępnić, w formie czynności materialnotechnicznej (w formie kopii lub pisma), bądź odmówić ich udostepnienia, w formie decyzji administracyjnej, w przypadkach określonych w art. 5 ustawy, a najczęściej obu tych form działania. Uznanie, że w oparciu o u.d.i.p. wnioskować można o dostęp do całości akt, czy o sporządzenie kopii wszystkich dokumentów zawartych w aktach, czy tylko kopii dokumentów z akt, "zawierających" informację publiczną, bez sprecyzowania o jaką informację w istocie chodzi (poza wskazaniem że publiczną), każdorazowo nakładałoby na organ konieczność nie tylko analizy całości akt, ale również konieczność jednoczesnego podjęcia wielu różnych rozstrzygnięć, dostosowanych odpowiednio do poszczególnych, zawartych w aktach, informacji. Powyższe oznacza, iż organ władzy publicznej nie pozostawał na moment wniesienia skargi w bezczynności odnośnie wniosku skarżącego, bowiem wnioskowana do udostępnienia informacja nie stanowiła informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., nadto prawidłowo jako formę załatwienia sprawy - udzielił mu odpowiedzi pismem, bowiem forma decyzji zastrzeżona jest dla odmowy udostępnienia informacji publicznej. Zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na postawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi