II SAB/Wa 284/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2024 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Starosta [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego J. M. z dnia [...] kwietnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi J. M. (dalej: "Skarżący") jest bezczynność Starosty [...] (dalej: "Starosta", "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] kwietnia 2024 r. J. M. zwrócił się do Starosty [...] o przesłanie drogą mailową "projektów organizacji ruchu oraz protokołów z 2 ostatnich kontroli dróg gminnych na terenie [...]". Następnie pismem z dnia [...] maja 2024 r. J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2024r. zarzucając naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 10 ust. 1 w powiązaniu z art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902), dalej: "u.d.i.p.", w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, a podmiot udostępniający informację ma obowiązek zapewnić możliwość przesłania informacji publicznej. W związku z powyższym Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] kwietnia 2024 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że korespondencja z dnia [...] kwietnia 2024 r. została odczytana w dniu [...] kwietnia 2024 r., zatem termin do udostępnienia informacji publicznej upłynął w dniu [...] kwietnia 2024 r. W terminie wynikającym z przepisów zawartych art. 13 ust. 1 u.d.i.p., jak i w terminie do dnia sporządzenia skargi, Starosta nie udostępnił wnioskowanej informacji, nie zareagował również na wniosek w jakikolwiek inny sposób. Bezczynność Starosty jest zatem bezsporna. Skarżący podniósł również, że starosta powiatu jest organem z mocy prawa zobowiązanym do zarządzania organizacją ruchu na drogach powiatowych i gminnych. W ramach tych obowiązków starosta powinien również przeprowadzać kontrole organizacji ruchu na tych drogach. Wyniki kontroli stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu w systemie BIP lub na wniosek w sposób i w formie wskazanej przez wnioskodawcę. Odwołując się do poglądów orzecznictwa Skarżący podkreślił, że dokumenty związane z organizacją ruchu stanowią informację publiczną. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej ze względu na fakt, że w sprawie nie zachodzi stan bezczynności. Podniósł, że wniosek Skarżącego z dnia [...] kwietnia 2024 r. nie został oceniony przez organ jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., bowiem z samej treści wniosku, również ze względu na brak powołania przepisów ww. ustawy, nie wynikało, że jest to wniosek złożony w trybie tej ustawy. Nadto Skarżący nie sprecyzował o jaką konkretną informację ubiega się Skarżący. W szczególności nie wskazał on rodzaju projektów organizacji ruchu, których doręczenia się domaga (projekt stałej czy czasowej organizacji ruchu). Nie wskazał także jakiego okresu i obszaru (miasto [...] czy gmina [...]) dotyczy wniosek. W dniu [...] maja 2024 r. Skarżący został zobowiązany do sprecyzowania swego wniosku z dnia [...] kwietnia 2024 r. W odpowiedzi z dnia [...] maja 2024 r. Skarżący wskazał, że jego wniosek z dnia [...] kwietnia 2024 r. dotyczy projektu organizacji ruchu aktualnego na dzień złożenia wniosku lub na dzień udzielenia odpowiedzi jeżeli w tej dacie organizacja ruchu uległa zmianie. Wskazał także, że pozostawia swobodę organowi w zakresie oceny zakresu geograficznego wniosku. Zaznaczył również, że zawarte we wniosku sformułowanie "2 ostatnie", odnoszące się do protokołów kontroli dróg, oznacza ostatnią i przedostatnią kontrolę zrealizowaną przed złożeniem wniosku lub udzieleniem odpowiedzi. W dniu [...] maja 2024 r. organ przesłał Skarżącemu: 1) dwa projekty organizacji ruchu na terenie gminy [...] z dnia [...] marca 2024 r., 2) protokół z kontroli z dnia [...] marca 2024 r., 3) protokół z kontroli wykonania zadań technicznych wynikających z realizacji projektu stałej organizacji ruchu z dnia [...] marca 2024 r. Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że skarga jest nieuzasadniona, bowiem termin rozpatrzenia wniosku Skarżącego, wynikający z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., po sprecyzowaniu wniosku w dniu [...] maja 2024 r., został dochowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprawa niniejsza została rozpoznana w trybie uproszczonym stosownie do 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", które to przepisy stanowią, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1615 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w dacie wniesienia skargi, lecz ustała po wniesieniu skargi, ma to jedynie wpływ na orzeczenie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności. Gdy w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała - skargę należy oddalić. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie udzielił żądanej informacji publicznej ani nie rozpoznał wniosku w inny, prawnie dopuszczalny sposób, tj. poprzez wydanie decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji, umorzenie postępowania bądź poinformowanie wnioskodawcy, że żądana informacja nie jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Starosta [...] , jako organ władzy publicznej, jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że "informacją publiczną" jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie "sprawa publiczna" oznacza natomiast przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto szeroką definicję pojęcia "informacja publiczna" wskazując, że jest to każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1574/19, publ. CBOSA). Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności władz publicznych oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej określa art. 6 ust. 1 u.d.i.p, który w punkcie 4 lit. a stanowi, że udostępnieniu podlega informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć; dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających; treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu. We wniosku z dnia [...] kwietnia 2024 r. Skarżący domagał się udostępnienia projektów organizacji ruchu oraz protokołów z dwóch ostatnich kontroli dróg gminnych na terenie [...]. Dokumenty te zostały wytworzone lub są w posiadaniu organu władzy publicznej w ramach jego kompetencji i niewątpliwie dotyczą sprawy publicznej. Zawierają bowiem informacje, które są nieodłącznym elementem życia publicznego. Zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1251) starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych. Zadania organu zarządzającego ruchem określa § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r., poz. 784). Przepis ten stanowi, że organ zarządzający ruchem w szczególności rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu (pkt 1), opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu (pkt 2), zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu (pkt 3), przekazuje zatwierdzone organizacje ruchu do realizacji (pkt 4), przechowuje projekty organizacji ruchu i prowadzi ich ewidencję (pkt 5), opiniuje geometrię drogi w projektach budowlanych (pkt 6), prowadzi kontrolę prawidłowości zastosowania i funkcjonowania znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ich zgodności z zatwierdzoną organizacją ruchu (pkt 7). Zasady i częstotliwość kontroli określa natomiast § 12 ww. rozporządzenia. W świetle powyższego, nie budzi wątpliwości, że żądane przez Skarżącego dokumenty stanowią informację publiczną zgodnie z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Podkreślić należy, że postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym. W u.d.i.p. nie ma wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Jednak wniosek powinien wskazywać adresata wniosku oraz przedmiot i zakres wniosku w taki sposób, aby nie budziło to żadnych wątpliwości. Zatem to nie forma, lecz treść wniosku ma kluczowe znaczenie w kontekście uprawnienia do żądania przekazania informacji publicznej. Wnioskodawca nie musi co zasady wskazywać podstawy prawnej żądania (por. wyroki NSA z dnia 17 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 587/19; z dnia 12 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 435/23; CBOSA). Bez istotnego znaczenia pozostaje zatem okoliczność, iż Skarżący we wniosku nie wyraził stanowiska, że domaga się żądanych informacji w trybie u.d.i.p. Wystarczające do prawidłowej kwalifikacji wniosku było to, że wniosek dotyczył określonych informacji, które stanowią informację publiczną. Jeśli jednak z jakichkolwiek powodów tryb w jakim wniosek został złożony bądź jego przedmiot budził wątpliwości organu, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., ewentualnie w terminie przedłużonym na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., organ powinien wezwać Skarżącego do jego sprecyzowania, a nie pozostawiać wniosek bez jakiejkolwiek reakcji. Z akt sprawy wynika, że organ "milczał" względem wniosku Skarżącego, który pismem z dnia [...] kwietnia 2024 r. (a zatem po upływie terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) wniósł skargę na bezczynność organu. Dopiero po wniesieniu tejże skargi, w dniu 6 maja 2024 r., a zatem po upływie terminu do rozpatrzenia wniosku wynikającego z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., organ "zareagował na wniosek" wnosząc o sprecyzowanie przedmiotu wniosku. Organ rozpatrzył wniosek - poprzez udostępnienie żądanej informacji publicznej w trybie u.d.i.p. (w zakresie projektów organizacji ruchu oraz protokołów z kontroli: k. 7 - 17 akt admin.) - za pismem z dnia [...] maja 2024 r. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że w dacie wniesienia skargi Starosta [...] pozostawał w stanie bezczynności względem wniosku Skarżącego z dnia [...] kwietnia 2024 r., nie rozpoznał bowiem wniosku w terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., nie przedłużył również terminu udzielenia odpowiedzi w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że Starosta [...] dopuścił się bezczynności i orzekł w tym zakresie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków Skarżącego i natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi w wysokości 100 złotych Sąd postanowił zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.