II SAB/Wa 286/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Iwona Maciejuk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2015 r. sprawy ze skargi B.J. na bezczynność Państwowej Komisji Wyborczej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej - oddala skargę w całości - B. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Państwowej Komisji Wyborczej (dalej jako PKW) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] grudnia 2014 r. W skardze strona wniosła o zobowiązanie PKW do dokonania czynności udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z żądaniem zakreślonym w powyższym wniosku, które dotyczyło odpowiedzi na pytanie: "w jaki sposób Państwowa Komisja Wyborcza realizuje obowiązki nadzorcze wynikające z art. 160 par 1 ust 1 Kodeksu wyborczego, jakie posiada do tych zadań narzędzia nadzorcze i reguły nadzorczego postępowania oraz kto nadzoruje wykonywanie tych obowiązków przez Państwową Komisję Wyborczą". Nadto wniosła o "uznanie bezczynności nadzorczej w sprawie bieżącej kampanii za nieuzasadnioną i nakazanie Państwowej Komisji Wyborczej podjęcia tych czynności a także o uznanie wieloletniej bezczynność nadzorczej w sprawie referendum J. K. Prezydenta [...] za rażące naruszenie prawa i wymierzenie Państwowej Komisji Wyborczej grzywny stosownie do czasokresu bezczynności w tej sprawie". Wniosła także o obciążenie PKW kosztami postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, iż w dniu [...] grudnia 2014 r. skierowała do PKW protest wyborczy sygnalizujący rozległe naruszenia prawa wyborczego w woj. [...] z udziałem i agitacją Przewodniczącego Rady Europejskiej oraz posłów do Europarlamentu, a także korzystaniem w kampanii wyborczej [...] z funduszy publicznych na promocję kandydatur Komitetu Wyborczego [...] J. K. oraz kandydatów [...] do Sejmiku, a także na nierozpatrzenie przez Sąd Okręgowy w [...] skargi na niezgodne z kodeksem wyborczym referendum J. K. i poświadczenie przez Prezydenta [...] nieprawdy w sprawozdaniu finansowym o kosztach miasta wydatkowanych w sprawie tego referendum. PKW odmówiła działań nadzorczych i przekazała protest wyborczy do Sądu Okręgowego w [...], który postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. pozostawił protest wyborczy bez nadania biegu. Postanowienie Sądu skarżąca zaskarżyła do Sądu Apelacyjnego i wnioskiem z dnia [...] grudnia 2014 r. wystąpiła do PKW o udzielenie informacji publicznej, w jaki sposób PKW realizuje obowiązki nadzorcze wynikające z art. 160 § 1 ust. 1 Kodeksu wyborczego oraz kto nadzoruje wykonywanie tych obowiązków. Do dnia wniesienia skargi, mimo upływu ustawowego 14 dniowego terminu na udzielenie informacji jej wniosek pozostał bez odpowiedzi. PKW nie ustosunkowała się też do swojej wieloletniej bezczynności w sprawie referendum Prezydenta [...], ani nie odpowiedziała na wskazania w jaki sposób może wykonać czynności nadzorcze w bieżącej kampanii wyborczej. Odnośnie wniosku o wymierzenie organowi grzywny skarżąca podniosła, że milczenie PKW w sprawie wniosku o podjęcie działalności nadzorczej jest naruszeniem prawa, a wieloletnia jej bezczynność w sprawie naruszeń prawa w [...] referendum i bezczynność wobec nieuprawnionych wydatków publicznych na prywatne potrzeby Prezydenta [...] w kampanii referendalnej stanowi o rażącym naruszeniu prawa, na szkodę interesu publicznego. Dlatego wymierzona grzywna za bezczynność PKW w tej sprawie powinna być adekwatna do czasokresu niewykonania żadnych czynności nadzorczych. W odpowiedzi na skargę PKW poinformowała, iż udzieliła skarżącej odpowiedzi na przedmiotowy wniosek z dnia [...] grudnia 2014 r. (e-mail) pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. znak [...] , które zostało wysłane za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu [...] grudnia 2014 r. o godz. 13.58. Do pisma procesowego PKW załączyła odpowiedź z dnia [...] grudnia 2014 r. W odpowiedzi z dnia [...] grudnia 2014 r. PKW wyjaśniła skarżącej, że Kodeks wyborczy nie upoważnia Komisji do badania treści materiałów wyborczych rozpowszechnianych w trakcie kampanii wyborczej przez komitety wyborcze, a także do sprawdzania kto uczestniczy w kampanii wyborczej. Oznacza to, że Komisja nie jest upoważniona do podejmowania działań wskazanych w wystąpieniu skarżącej, a także nie może wydać opinii w tych sprawach. PKW jednocześnie wyjaśniła, że o kompetencjach nadzorczych (realizowanych formach nadzoru) PKW można mówić jedynie na podstawie konkretnych przepisów prawa, które dają wyraźne upoważnienia do podejmowania konkretnych czynności. Nie ma zatem podstaw do formułowania wypowiedzi na temat zakresu i form tego nadzoru wyłącznie w oparciu o przepis ogólnokompetencyjny, mówiący o sprawowaniu przez Komisję nadzoru nad przestrzeganiem prawa wyborczego, określony w art. 161 § 1 pkt 1 Kodeksu wyborczego. PKW podniosła, iż jest najwyższym organem wyborczym właściwym w sprawach przeprowadzania wyborów i przepisy prawa wyborczego nie ustanawiają ogólnego organu sprawującego nadzór nad działalnością Komisji. Jednakże w sprawach określonych w Kodeksie wyborczym oraz w ustawie o referendum ogólnokrajowym nadzór nad działalnością PKW sprawuje Sąd Najwyższy, do którego służy skarga na wskazane w powołanych uchwałach rozstrzygnięcia Komisji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej jako p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 - 2a tej ustawy). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z bezczynnością na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot do tego zobowiązany nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialnotechnicznej w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 14 ust. 1 ustawy), ani nie wydaje w powyższym terminie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej art. 16 ust. 1 tej ustawy. W niniejszej sprawie nie sposób PKW przypisać bezczynności, albowiem na wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] grudnia 2014 r. została jej udzielona adekwatna odpowiedź już następnego dnia. Na pytanie "Kto nadzoruje wykonywanie tych obowiązków (nadzorczych) przez Państwową Komisję Wyborczą" organ udzielił precyzyjnej odpowiedzi wskazując, iż to Sąd Najwyższy, na gruncie ustawy - Kodeks Wyborczy i ustawy o referendum krajowym, sprawuje nadzór na działalnością PKW. Co zaś się tyczy pierwszej części pytania, tj. kwestii, w jaki sposób Państwowa Komisja Wyborcza realizuje obowiązki nadzorcze wynikające z art. 160 § 1 pkt 1 Kodeksu wyborczego i jakie posiada do tych zadań narzędzia nadzorcze i reguły nadzorczego postępowania, stwierdzić należy, iż jest to w istocie pytanie o obowiązujące przepisy prawa. Skarżąca bowiem domaga się wskazania przepisów kompetencyjnych, albowiem to właśnie te przepisy wyposażają PKW w określone formy instrumentarium nadzorczego. Biorąc pod uwagę, iż są to przepisy ogólnoobowiązujące, dostępne każdemu obywatelowi w publikatorach, nie sposób PKW czynić zarzutu, iż tych przepisów w odpowiedzi udzielonej skarżącej organ nie przytoczył. Zaznaczyć przy tym należy, iż skarżąca sformułowała pytanie w sposób abstrakcyjny, więc i odpowiedź ograniczyła się do skomentowania postanowień przywołanego w jej treści przepisu prawa materialnego. W świetle art. 160 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.), do zadań Państwowej Komisji Wyborczej w sprawach związanych z przeprowadzaniem wyborów należy sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem prawa wyborczego. Na podstawie delegacji ustawowej (art. 160 § 4 tej ustawy) PKW w dniu 21 marca 2011 r. podjęła uchwałę w sprawie regulaminu Państwowej Komisji Wyborczej, która została opublikowana w Monitorze Polskim z 2011 r. Nr 26 pod pozycją 286 (MP z 2012 r., poz. 38 ze zm.). W uchwale tej Rozdział 4 został poświęcony nadzorowi nad przestrzeganiem prawa wyborczego. I tak, § 18 regulaminu PKW stanowi, iż Komisja, sprawując nadzór nad przestrzeganiem prawa wyborczego: 1) wydaje wytyczne i wyjaśnienia oraz informacje o przepisach prawa; 2) uchyla uchwały i inne postanowienia organów wyborczych niższego stopnia podjęte z naruszeniem prawa lub niezgodne z jej wytycznymi i przekazuje sprawy do ponownego rozpoznania bądź podejmuje inne rozstrzygnięcie w sprawie; 3) rozpatruje skargi na działalność organów wyborczych niższego stopnia; 4) przeprowadza inspekcję działalności organów jednostek samorządu terytorialnego wykonujących zadania zlecone związane z przeprowadzaniem wyborów i referendum ogólnokrajowego. Komisja może żądać od organów wyborczych niższego stopnia okresowych informacji o wykonaniu ich zadań (ust. 2). Komisja analizuje problemy związane ze stosowaniem prawa wyborczego oraz przedstawia właściwym organom odpowiednie wnioski (ust. 3). W świetle postanowień § 19 ust. 1 tego regulaminu, w ramach wykonywania zadań, o których mowa w § 18 ust. 1 pkt 3 i 4, Komisja może zlecać przeprowadzenie kontroli pracownikom Krajowego Biura Wyborczego, a także innym osobom zaproponowanym przez sekretarza Komisji, tworząc inspekcję Komisji, zwaną dalej "inspekcją". O utworzeniu inspekcji Komisja rozstrzyga niezwłocznie po zarządzeniu wyborów lub referendum ogólnokrajowego (ust. 2). Komisja może zlecać wykonanie określonych zadań i prac organom wyborczym niższego stopnia (ust. 3). Zgodnie zaś z § 20 ust. 1 ww. regulaminu, osoby dokonujące inspekcji działają w zakresie zleconym przez Komisję, legitymując się upoważnieniem podpisanym przez przewodniczącego Komisji oraz opatrzonym jej pieczęcią. Osoby, o których mowa w ust. 1, są uprawnione do wglądu w dokumentację organów wyborczych niższego stopnia i komisji obwodowych, a także w dokumentację związaną z wyborami i referendum ogólnokrajowym, znajdującą się w organach administracji rządowej i samorządowej oraz w podległych im jednostkach. Osoby te mogą być obecne na posiedzeniach organów wyborczych, z wyjątkiem posiedzeń związanych z obliczaniem wyników głosowania i ustalaniem wyników wyborów oraz referendum ogólnokrajowego (ust. 2). Sprawozdania z działalności inspekcyjnej przedstawiane są niezwłocznie Komisji (ust. 3). Komisja może przyznawać - na wniosek Szefa Krajowego Biura Wyborczego - nagrody pieniężne osobom wchodzącym w skład inspekcji oraz innym osobom za szczególnie duży wkład pracy w przygotowanie i przeprowadzenie wyborów lub referendum ogólnokrajowego (ust. 4). Odnosząc się do materialnoprawnej sfery żądania skarżącej należy podnieść, że przepisy art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej zawierają definicję informacji publicznej stanowiąc, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie (ust. 1). Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (ust. 2). Żądanie informacji o obowiązujących przepisach prawa, jak też zastosowanych przepisach prawa w indywidualnej sprawie nie mieści się w kategorii informacji publicznej udostępnionej w trybie wspomnianej ustawy. Tymczasem taki właśnie charakter ma żądanie sformułowane we wniosku z dnia [...] grudnia 2014 r. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyroki NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02 i II SA 1956/02 i z 1 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1561/11). Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Zaś wniosek skarżącej, niebudzący wątpliwości co do treści, nie odnosi się do faktycznych form działania organu administracji publicznej (tutaj PKW) w sferze publicznej, lecz sprowadza się wprost do pytań o obowiązujące przepisy prawa. Do tak określonego żądania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają zastosowania. W tym miejscu należy przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r. II SA 4059/02 (publik. Lex nr 78063), w którym dokonując wykładni art. 6 o dostępie do informacji publicznej Sąd ten stwierdził, iż informacja publiczna odnosi się do określonych danych, a nie jest środkiem ich kwestionowania (Lex nr 78063). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż PKW udzieliła skarżącej odpowiedzi na jej wniosek z dnia [...] grudnia 2014 r. w zakreślonym przepisem ustawowym terminie. To z kolei czyni skargę niezasadną i nie daje Sądowi podstaw do uwzględnienia wniosków w niej zawartych. Co zaś się tyczy prawidłowości rozpatrywania wniesionego przez skarżącą protestu wyborczego z wnioskiem o uznanie wyborów za nieważne, jak i zarzutów w związku z tym protestem formułowanych, należy wskazać, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie posiada kompetencji do oceny przestrzegania prawa wyborczego i wnoszonych w tym postępowaniu protestów. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.