II SAB/Wa 288/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 września 2019 r. sprawy ze skargi P. Z. na bezczynność Wójta Gminy S. w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] marca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie oddala skargę; 4. zasądza od Wójta Gminy S. na rzecz skarżącego P. Z. kwotę 100 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pan P.Z. (skarżący) powołując się na przepis art.3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; p.p.s.a.) złożył skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez Urząd Gminy S. (organ) co jego zdaniem stanowi naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.; ustawa) przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. Wnosił o: 1) zobowiązanie Urzędu Gminy S. do udzielenia żądanej informacji, 2) o orzeczenie na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2011 r. Nr 34, poz 173) w związku z art 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 4) zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał, że dnia 18 marca 2019 r. złożył podanie zawierające wniosek "na podstawie przepisu art. 6 ust. 1 pkt 4a w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o udzielenie informacji ile razy w 2018 roku Gmina S. udzieliła informacji publicznej".  Podniósł, że do dnia złożenia tej skargi 11 kwietnia 2019 roku organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 pkt. ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14-dniowy termin zapisany art. 13 ust. 1 ustawy. Powołując w skardze liczne orzeczenia Sądów dotyczące bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego przez niego postępowania wskazał, że jego skarga w tym zakresie jest uzasadniona i w związku z tym należałoby uznać zobowiązanie Urząd Gminy S. do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie na podstawie art. 38 Kpa.. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że pismo dotyczące wniosku skarżącego było przygotowane i podpisane, ale z uwagi na to, że w dniu 26 marca 2019 r. platforma ePUAP uległa awarii z powodu przeciążenia serwerów, nie było możliwe wysłanie pisma. Wskazał, że po dostrzeżeniu błędu, tj. po wpłynięciu skargi na bezczynność organu, dnia 15 kwietnia 2019 r. żądana przez skarżącego informacja została udzielona. Skarżący stwierdził, że kontaktował się z dostawcą platformy ePUAP i uzyskał informację, że platforma w dniu 26 marca 2019 roku "nie uległa awarii z powodu przeciążenia serwerów". Wskazał, że twierdzenia Gminy S. w tym zakresie są gołosłowne, nie są poparte żadnymi dowodami i nie zasługują na uwzględnienie. Gdyby jednak faktycznie taki problem występował Gmina S. powinna udostępnić informację w innej formie – np. poprzez przesłanie jej pocztą tradycyjną. Podniósł, że termin określony w ustawie został ewidentnie przekroczony, a po upływie tego terminu i wniesieniu skargi do Sądu organ udostępnił informację publiczną, dlatego zobowiązanie Gminy do udostępniania informacji winno być umorzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej żądanej przez skarżącego w piśmie z dnia 18 marca 2019 r. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznaniu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 149 § 6 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Skarżący dnia 18 marca 2019 roku złożył podanie zawierające wniosek "na podstawie przepisu art. 6 ust. 1 pkt 4a w związku z art. 4 ust. 1 ustawy o udzielenie informacji ile razy w 2018 roku Gmina S. udzieliła informacji publicznej. Do dnia wniesienia skargi organ tj. do dnia 11 kwietnia 2019 roku organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 pkt. ustawy." Jego zdaniem, organ naruszył 14-dniowy termin zapisany art. 13 ust. 1 ustawy. W ocenie Sądu skarżący prawidłowo powołuje się na przepisy kształtujące jego prawa a także powołane w skardze orzecznictwo. Sąd w tym składzie podziela stanowisko prezentowane w wyroku WSA z dnia 22 sierpnia 2012 (sygn. akt II SAB/Lu 72/12) w którym sąd zauważył, że "o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można zatem mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 ustawy (przy uwzględnieniu wymienionych wyżej wyjątków) odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno - technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia.", mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności – a zaniechanie to nie znajduje racjonalnego i przede wszystkim prawnego uzasadnienia (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86). Celem skargi na bezczynność czy przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi, Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności czy przewlekłości organu konieczne jest w pierwszym rzędzie ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje w terminach ustawowych działań, mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Wobec tego z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności nie podejmuje jej z różnych powodów w przewidzianym prawem terminie. Czyli postępuje tak jak w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 12 Kpa., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zasada szybkości postępowania wyrażona we wskazanym przepisie ściśle związana z regulacjami zawartymi w art. 35-38 Kpa., nie może jednak pozostawać w sprzeczności z obowiązkiem organu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. W art. 35 Kpa. określone zostały terminy do załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej. Przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, co stanowi realizację zasady zawartej w art. 12 Kpa. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 Kpa.). Ponadto w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ powinien podać stronom przyczyny zwłoki i wskazać nowy termin załatwienia sprawy, co wynika z art. 36 § 1 Kpa., zaś ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 Kpa.). Podkreślić trzeba też, że samo informowanie o niezałatwieniu sprawy w terminie nie chroni organu przed zarzutem bezczynności czy przewlekłości postępowania, ponieważ działania organu w tym zakresie również podlegają kontroli sądu administracyjnego. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy. Chociaż zgodnie z treścią art. 35 § 1 Kpa., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, to przedmiotowa sprawa została zakończona poprzez udzielenie żądanej informacji z opóźnieniem. Zwłoka jakiej dopuścił się organ w załatwieniu sprawy, nie może więc budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 Kpa.. Oznacza to, że termin przewidziany w art. 35 § 1 Kpa. nie został zachowany. Nie można zatem przyjąć, że organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę. W świetle powyższego jest bezsporne, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku, ale ta bezczynność nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa, skoro od daty wniosku do dnia udzielenia informacji minęło dwa miesiące. Uchybienie przepisowi art. 35 § 3 Kpa. jest oczywiste i nie jest usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skoro w toku postępowania sądowoadministracyjnego (po przekazaniu skargi do Sądu) informacja została udzielona należało więc uznać zgodnie z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a., że organ pozostawał w bezczynności, jednak Sąd nie zobowiązał go do rozpatrzenia wniosku skarżącego, gdyż do jego rozpatrzenia doszło po wniesieniu skargi na bezczynność. Zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.. Oznacza to, że takie uprawnienie orzecznicze przysługuje sądowi administracyjnemu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania niezależnie od tego, w jakim stopniu organ administracji naruszył prawo. Użycie zaś w tym przepisie spójnika "lub" dowodzi, że sąd może wymierzyć organowi grzywę i jednocześnie przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1905/16; publ.: https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji, nie zobowiązał organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego, gdyż wniosek ten został rozpoznany na etapie postepowania sądowoadministracyjnego, a także z powodów wskazanych wyżej nie wymierzył organowi grzywny. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a..