II SAB/Wa 289/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak, Sędziowie WSA Danuta Kania, Ewa Marcinkowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 listopada 2016 r. sprawy ze skargi D. K. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku skarżącego D. K. z dnia [...] lutego 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktu 1 w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa Wnioskiem z dnia [...] lutego 2016 r. przesłanym drogą elektroniczną, D. K. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o udzielenie informacji poprzez: 1. podanie wysokości wynagrodzenia brutto i netto Zastępcy Dyrektora [...] w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji Pani M. K. za miesiąc grudzień 2015 wraz ze wszystkimi dodatkami, 2. wydanie skanu dokumentu o powołaniu obecnego Zastępcy Dyrektora [...] w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji Pani M. K. to stanowisko . Wnioskodawca zwrócił się przesłanie powyższych informacji na wskazany adres e-mail. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w piśmie z dnia 16 lutego 2016 r. poinformował wnioskodawcę, iż kwota bazowa za 2015 rok wyniosła [...] zł brutto. Wynagrodzenie zasadnicze zastępcy dyrektora [...] w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji zostało naliczone zgodnie z przysługującym mnożnikiem kwoty bazowej w wysokości 5,1. Oprócz tego został naliczony dodatek za wysługę lat w wysokości 20% wynagrodzenia zasadniczego. W załączeniu przekazany został jednocześnie skan żądanego dokumentu o powołaniu M. K. na stanowisko zastępcy dyrektora Biura [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. W dniu 28 kwietnia 2016 r. D. K. skierował, za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, w której wniósł o: 1. zobowiązanie organu do rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] lutego 2016 r. w punkcie 1 (pierwszym) o udzielenie informacji publicznej w przedmiocie wydatkowania środków z budżetu Państwa na wynagrodzenie Dyrektora [...] w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji za miesiąc grudzień 2015 wraz ze wszystkimi dodatkami w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. zasądzenie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych , 3. udzielenie skarżącemu pomocy prawnej w części poprzez zwolnienie od kosztów związanych z opłatą od skargi. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż w przekazanej drogą elektroniczną korespondencji z dnia [...] lutego 2016 r. dyrektor M. H. nie udzieliła mu żądanej informacji publicznej odnośnie podania wysokości zarobków netto i brutto Dyrektora [...] w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji za miesiąc grudzień 2015 r. wraz ze wszystkimi dodatkami. Jedynie podano mu coś czego nie chciał, tj. kwotę bazową oraz mnożnik, ale nie wie o co w tym chodzi, a on konkretnie chciał i żądał podania wynagrodzenia netto i brutto. W związku z taką postawą organ pozostaje zatem cały czas w bezczynności. W ocenie skarżącego żądane przez niego informacje, dotyczące wynagrodzenia stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stanowią bowiem informację o wysokości środków pieniężnych wypłacanych ze środków publicznych na rzecz osób pełniących funkcje publiczne. Żądana przez niego informacja mieści się w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych przez Skarb Państwa na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h ustawy o dostępie do informacji publicznej). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi podniósł, iż skarżącemu podano wysokość mnożnika kwoty bazowej oraz jej wysokość obowiązującą w 2015 roku. Poinformowano go także o wysokości dodatku stażowego, wskazując, że naliczono dodatek za wysługę lat w wysokości 20% wynagrodzenia zasadniczego. Tym samym ujęto wszystkie części składowe wynagrodzenia brutto zastępcy dyrektora Biura [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. W odniesieniu natomiast do żądania wnioskodawcy w zakresie podania kwoty netto wynagrodzenia, w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, informacja ta wiąże się z tzw. danymi wrażliwymi, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych i nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym nie podlega udostępnieniu. Aczkolwiek w większości przypadków ustalenie kwoty netto w oparciu o kwotę brutto jest możliwe na podstawie obowiązujących przepisów i powszechnie dostępnych, opartych na nich, kalkulatorach "brutto - netto". W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, udostępnienie informacji w zakresie kwoty netto otrzymywanego wynagrodzenia mogłoby umożliwić wnioskodawcy uzyskanie informacji na temat indywidualnej sytuacji osobistej i majątkowej danej osoby (i jej bliskich), której przykładowo oświadczenia majątkowe, zgodnie z przepisem art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 216 poz. z 1584, z późn. zm.), stanowią tajemnicę prawnie chronioną i podlegają ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone" określonej w przepisach o ochronie informacji niejawnych, chyba że osoba, która złożyła oświadczenie, wyraziła pisemną zgodę na ich ujawnienie. Oświadczenia majątkowe zastępcy dyrektora Biura [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji nie podlegają publikacji. Organ zaznaczył jednocześnie, że potrącenia z tzw. "kwoty brutto" wynagrodzenia mogą mieć różne tytuły - np. podatkowe, z tytułu ubezpieczeń społecznych, o których istnieniu osoba żądająca dostępu do informacji publicznej nie powinna być informowana nawet pośrednio. Dla przykładu, wysokość odprowadzanych składek na ubezpieczenie społeczne może pozwolić na oszacowanie ustalenie dochodu w danym roku z innych źródeł (brak składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe wskazuje na osiągnięcie dochodu co najmniej w wysokości rocznego ograniczenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe), wysokość zaliczki podatkowej może także pozwalać na ustalenie sytuacji rodzinnej podatnika (rozliczenie indywidualne lub łącznie z małżonkiem - o ile podatnik osiąga dochód przekraczający wysokość I stawki podatkowej i złożył dla potrzeb naliczania zaliczek na podatek oświadczenie o zamiarze rozliczania podatku wspólnie z małżonkiem nieosiągającym dochodu lub osiągającym dochód w wysokości pozwalającej na zastosowanie pierwszej stawki podatkowej przy wspólnym rozliczeniu). Reasumując organ stwierdził, iż prawo dostępu do informacji publicznej może służyć także do ustalenia wysokości wydatków publicznych związanych z zatrudnieniem danej osoby, ale nie powinno umożliwiać ustalenia informacji wskazujących na sytuację osobistą niezwiązaną z wykonywaniem funkcji publicznej. Podkreślił też, że ustalenie łącznej kwoty brutto w oparciu o przekazane informacje jest kwestią prostego rachunku arytmetycznego. Ponadto w większości przypadków także kwota netto wynika w prosty sposób z kwoty brutto. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. W niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej. By możliwa była ocena wystąpienia bezczynności, w pierwszej kolejności ustalenia wymagają kwestie, czy istotnie żądnie dotyczy informacji publicznej oraz czy jego adresat jest podmiotem zobowiązanym, w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.) dalej "u.d.i.p.". Stosownie do brzmienia art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ta bardzo ogólna i nieprecyzyjna definicja informacji publicznej została przez ustawodawcę uszczegółowiona w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez przykładowe wyliczenie, jaka informacja posiada walor informacji publicznej. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, LexPolonica nr 361165). Zwraca się też uwagę, że informację publiczną stanowi treść dokumentów urzędowych, czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1561/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie skarżący wniósł, m.in. o podanie wysokości wynagrodzenia brutto i netto Zastępcy Dyrektora [...] w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji Pani M. K. za miesiąc grudzień 2015 wraz ze wszystkimi dodatkami. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym. W nauce prawa administracyjnego wskazuje się, że definicja majątku publicznego w ujęciu przedmiotowym oznacza majątek, który niezależnie od charakteru podmiotu będącego właścicielem, zostaje przeznaczony do użytku publicznego, w zakresie pełnego lub ograniczonego korzystania (również odpłatnego), uregulowanego także i wyłącznie prawem administracyjnym (zob. A. Błaś, J. Boć, Prawo administracyjne, Wrocław 1998, s. 256). Zwraca się również uwagę, że informacje w zakresie majątku publicznego powinny obejmować wszelkie procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowywaniem. (zob. M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn...., s. 187). Orzecznictwo sądów administracyjnych opowiada się za jawnością wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne. Powyżej zaprezentowany pogląd uzyskał akceptację m. in. w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 246/11, z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. VIII SAB/Wa 23/11 - dotyczących wynagrodzenia wójta gminy i innych pracowników samorządowych, w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 204/10 – dotyczącym wynagrodzenia pracowników straży miejskiej, w wyroku NSA z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 695/14 dotyczącym wynagrodzenia dyrektora samorządowego zakładu budżetowego, w wyroku NSA z dnia 20 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 3238/14 dotyczącym wynagrodzeń członków gabinetu politycznego ministra oraz w wyroku NSA z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 3217/14 dotyczącym wynagrodzenia rzecznika prasowego ministra (wszystkie orzeczenia dostępne na stronach internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Transparentność życia publicznego zaakcentował też Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (OTK – A z 2006 r. nr 3, poz. 30) stwierdzając, iż w odniesieniu do informacji dotyczących działalności instytucji publicznych mamy do czynienia z daleko idącym przenikaniem się sfery informacji odnoszących się do działań tych instytucji jako takich oraz informacji o zachowaniach funkcjonariuszy publicznych, w tym także obejmujących sferę życia prywatnego tych osób. Przeprowadzenie jednoznacznej i precyzyjnej cezury nie jest w takich wypadkach możliwe, należy przy tym założyć, że ustawodawca konstytucyjny czerpał swoje inspiracje w tym zakresie z ukształtowanego dorobku i standardów demokratycznych. W ocenie Trybunału wartość, jaką stanowi transparentność życia publicznego, przeważa nad bezwzględną ochroną prawa do życia prywatnego osób publicznych. Sposób interpretacji pojęć konstytucyjnych o niedookreślonym zakresie semantycznym powinien uwzględniać standardy przyjmowane we wspólnej przestrzeni prawnej państw demokratycznych. W konsekwencji punktem odniesienia oceny wyznaczającej granice dopuszczalnej ingerencji (w świetle art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji) jest taka treść konstytucyjnego prawa do informacji, które zgodnie z przyjmowanymi standardami rozumiane jest szerzej - jako odnoszące się również do informacji ze sfery życia prywatnego osób pełniących funkcje publiczne, o ile mają one związek z działalnością publiczną. W ocenie Sądu żądanie ujawnienia wynagrodzenia, jakie otrzymuje M. K. na stanowisku Zastępcy Dyrektora [...] w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji, dotyczy informacji publicznej, gdyż ww. jest osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 115 § 19 Kodeksu karnego, który stanowi, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynność usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określane lub uznane przez ustawę lub wiążą Rzeczpospolitą Polską umową międzynarodową. Wnioskowana przez skarżącego informacja stanowi de facto informację o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób pełniących funkcje publiczne, jest więc informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mieści się bowiem w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h). Podkreślić przy tym należy, że prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne to jedno z podstawowych, konstytucyjnie umocowanych w art. 61 Konstytucji praw i wolności politycznych. Ograniczenie tego prawa zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności organy władzy publicznej. Ponad wszelką wątpliwość Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jako członek władzy wykonawczej, jaką jest Rada Ministrów, jest organem władzy publicznej, a więc podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z bezczynnością w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udostępni informacji w maksymalnym 2- miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej, do czego zobowiązuje go przepis art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Oznacza to, że z bezczynnością na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy adresat wniosku milczy, ale także wówczas, gdy odmawia takiej informacji w nieprzewidzianej do tej czynności formie prawnej. Podkreślenia wymaga przy tym, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określona czynność nie została dokonana, a dany akt nie został podjęty. W szczególności czy zostało to spowodowane zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich dokonaniu lub podjęciu, czy też wynika z przeświadczenia, że stosowna czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, a akt podjęty. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ pozostaje w bezczynności, bowiem nie można uznać za udostępnienie żądanej informacji publicznej w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.) poinformowanie skarżącego o kwocie bazowej za 2015 rok, mnożniku kwoty bazowej według którego zostało naliczone wynagrodzenie zasadnicze Zastępcy Dyrektora [....] w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz procentowej wysokości dodatku za wysługę lat liczonego od wynagrodzenia zasadniczego. Natomiast powołanie się przez organ w odpowiedzi na skargę na przepisy o ochronie danych osobowych, czy też prywatność osoby, której dotyczyło żądanie, nie niweczy stanu bezczynności. Mogłoby spowodować taki skutek tylko wtedy, gdyby organ po rozpoznaniu wniosku skarżącego odmówił udostępnienia żądanej informacji w zakresie wynagrodzenia na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w przewidzianej dla tej czynności formie prawnej decyzji administracyjnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, lecz wówczas należy wydać decyzję administracyjną. Skoro zatem organ nie udostępnił skarżącemu żądanej przez niego informacji, ani też nie wydał decyzji odmawiającej jej udzielenia, Sąd uznał zasadność skargi co do bezczynności. W ocenie Sądu bezczynność organu nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe" , "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. W niniejszej sprawie bezczynność organu nie polegała na jego milczeniu wobec wniosku skarżącego, a wynikała z błędnego przeświadczenia, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Reasumując, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powinien rozpatrzyć wniosek skarżącego poprzez udostępnienie informacji publicznej w drodze czynności materialno – technicznej lub też wydanie decyzji odmownej, jeśli stwierdzi okoliczności wskazane w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., skutkujące zaistnieniem ustawowych przeszkód do udzielenia tej informacji. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.