II SAB/Wa 296/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk Andrzej Kołodziej Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2014 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Starosty Powiatu W. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę Powiatu W. do rozpatrzenia wniosku skarżącego W. S. z dnia [...] lutego 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie żądań 2 i 3 tego wniosku, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Starosty Powiatu W. na rzecz skarżącego W. S. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2014 r., przesłanym drogą elektroniczną, W. S. zwrócił się do Starosty W. – w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej - o pilne przesłanie mu: decyzji pozwolenia dla Gminy [...] na budowę wodociągu na działkach we wsi [...] o nr ewid. [...], wniosku gminy w tej sprawie oraz oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania ww. nieruchomościami na cele budowlane. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ przy piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. przesłał wnioskodawcy kserokopię żądanej decyzji – pozwolenia na budowę wodociągu. Odnośnie natomiast żądania przesłania wniosku gminy oraz oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania ww. nieruchomościami na cele budowlane, organ poinformował wnioskodawcę, że dokumenty te związane są z aktami konkretnej sprawy administracyjnej i w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie podlegają udostępnieniu. Prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, zgodnie z art. 73 K.p.a. przysługuje stronom postępowania. W dniu 16 kwietnia 2014 r. W. S. skierował, za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Starosty W. zarzucając organowi nieudzielenie informacji publicznej na pkt 2 i 3 jego wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. W skardze wniósł o: 1) zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpoznania jego wniosku i załatwienia go zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, 2) stwierdzenie, że organ naruszył prawo - art. 13, 14, 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 61 Konstytucji RP oraz wymierzenie mu grzywny w oparciu o art. 149 § 2 P.p.s.a. w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, 3) zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi, przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie skarżący zarzucił, że organ udostępnił mu tylko decyzję - pozwolenie na budowę. Odnośnie pozostałych dokumentów stanął natomiast na stanowisku, że nie podlegają one udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i są dostępne jedynie stronom w oparciu o przepisy K.p.a. Skarżący podkreślił, iż organ nie zaprzeczył, że ww. informacja to informacja publiczna, lecz wskazał inny tryb dostępu, mając pełną świadomość, że jest to tryb dla niego nieosiągalny, ponieważ nie był stroną tego postępowania. Skoro zatem Starosta W. jako organ władzy samorządowej jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na wniosek, jeśli nie została ona udostępniona w BIP, została wypełniona zarówno przesłanka przedmiotowa, jak i podmiotowa do udzielenia wnioskowanej przeze niego informacji w trybie wnioskowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. W niniejszej sprawie, organ odmówił natomiast de facto udzielenia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, wskazując niedostępny dla wnioskodawcy tryb dostępu, bez wydania odmownej decyzji administracyjnej, czym zamknął mu drogę polemiki w postępowaniu odwoławczym. W ocenie skarżącego działaniu organu nie można przypisać zwykłego błędu, nieznajomości przepisów, czy pospolitego niedbalstwa, bowiem jest ono w pełni świadome i zamierzone. Uzasadnia to nie tylko postawienie organowi zarzutu bezczynności we wskazanym wyżej zakresie, ale w szczególności wniosek o wymierzenie organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę Starosta W. wniósł o jej oddalenie wskazując, iż żądanie skarżącego dotyczące udostępnienia wniosku Gminy i oświadczenia inwestora o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ podkreślił, iż ustawodawca w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przyznał prymat obowiązującym już ustawom określającym szczególny, a więc odrębny od przewidzianego w tejże ustawie tryb dostępu do informacji publicznej. Ww. przepis stanowi bowiem, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Taką odrębną regulacją ustawową jest ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, a w szczególności przepisy art. 73 i 74 K.p.a. Organ podniósł jednocześnie, iż przepis art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej normuje uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych. Przepis ten, jak i pozostałe normy ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie regulują dostępu do akt sprawy jako zbioru dokumentów. Dostęp do akt spraw prowadzonych przed organami państwa pozostaje zatem poza regulacją ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto, przewidziane w art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo wglądu do dokumentów publicznych dotyczy wyłącznie dokumentów zawierających informację publiczną. Stosownie zaś do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, udostępnieniu podlega treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć oraz dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Z przywołanych wyżej przepisów jednoznacznie wynika zatem, iż tylko treść aktów administracyjnych zawierających informację publiczną podlega udostępnieniu. Z powyższych przepisów nie wynika natomiast powszechny dostęp do każdego aktu administracyjnego, czy dokumentu znajdującego się w posiadaniu organu administracyjnego. Ustawa nie zawiera reguły, zgodnie z którą każdy taki dokument traktowany jest jako informacja publiczna. Podobnie akta administracyjne nie są dokumentem urzędowym, o jakim mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Dostęp do nich, również w zakresie wskazanym we wniosku skarżącego uregulowany jest w przepisie art. 73 K.p.a. i przysługuje stronie postępowania administracyjnego. Skarżący, ustosunkowując się do powyższej odpowiedzi na skargę, w piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2014 r. podniósł, że w niniejszej sprawie, przedmiotem wniosku jest treść i postać dokumentu urzędowego, będącego oświadczeniem funkcjonariusza publicznego złożone organowi pod rygorem odpowiedzialności z art. 233 K.k., znajdujące się w aktach sprawy administracyjnej, a więc pojedynczy dokument z akt sprawy, a nie jak sugeruje organ, całe akta postępowania administracyjnego. Przedmiot wniosku stanowi więc niewątpliwie informację publiczną, jako dokument urzędowy niosący wiedzę o majątku gminnym. W ocenie skarżącego, dopiero uznanie przez organ, że przedmiotem wniosku jest informacja publiczna, pozwoliłaby na ewentualne dywagacje na temat istnienia innego trybu dostępu do niej, przy czym dostęp ten winien być realny, a nie iluzoryczny. Tymczasem organ zaprzeczył, aby wniosek dotyczył informacji publicznej i jednocześnie wskazał rzekomy inny tryb dostępu do niej, przy czym powołał się na art. 73 K.p.a., rozstrzygając z góry autorytatywnie, że nie dotyczy on wnioskodawcy, a więc nie ma on możliwości uzyskania wnioskowanej informacji w tym trybie. Skarżący zaznaczył, że ustawa o dostępie do informacji publicznej wyklucza stosowanie do strony postępowania administracyjnego przepisów tej ustawy. W takim przypadku zastosowanie znajdą wyłącznie przepisy K.p.a. Oznacza to, że jeżeli skarżący jest stroną postępowania administracyjnego, to powinien korzystać z uprawnień strony wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowisko organu jest więc błędne i świadczy o tym, że organ szuka za wszelką cenę pretekstu do uchylenia się od wypełnienia obowiązku ustawowego i generuje niczym nieuzasadnioną przewlekłość postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W ocenie Sądu, skarga W. S. na bezczynność Starosty W. w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że Starosta W. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Kwestią zasadniczą, która wymagała rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest natomiast to, czy żądane przez skarżącego informacje w postaci wniosku Gminy [...] o wydanie pozwolenia na budowę wodociągu we wsi [...] na działkach o nr ewid. [...] oraz oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania ww. nieruchomościami na cele budowlane, stanowią informację publiczną, czy też nie. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ww. ustawy. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem powiedzieć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. W ocenie Sądu, w powyższym rozumieniu treść wniosku Gminy [...] inicjującego postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę wodociągu we wsi [...] na działkach o nr ewid. [...], jak również oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania ww. nieruchomościami na cele budowlane, stanowią informację publiczną, gdyż są to dokumenty urzędowe w rozumieniu art 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, pochodzące od organu gminy, zawierające oświadczenie woli i wiedzy tego organu, inicjujące postępowania administracyjne związane ściśle z realizacją przez tę jednostkę samorządu terytorialnego jej zadań ustawowych w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty gminnej. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594), zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Przywołany przez organ w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej art. 73 K.p.a. reguluje kwestię dostępu do akt postępowania administracyjnego. Jest to regulacja szczególna w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem podmiot niebędący stroną postępowania administracyjnego nie może ubiegać się o dostęp do akt takiego postępowania z powołaniem się na przepisy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13 (opubl. LEX nr 1398808) żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru dokumentów. Skarżący nie ubiegał się jednak w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej o udostępnienie mu całości akt postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem Gminy [...] o wydanie pozwolenia na budowę wodociągu we wsi [...], lecz tylko określonych dokumentów znajdujących się w aktach tego postępowania tj. decyzji o pozwoleniu na budowę wodociągu (która została mu udostępniona), wniosku gminy oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Obowiązkiem organu było więc rozważenie, czy te żądane konkretne dokumenty z akt postępowania administracyjnego stanowią informację publiczną. Nie jest bowiem wyłączone uzyskanie, w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, dostępu do określonych dokumentów zawartych w aktach postępowania administracyjnego, jeżeli stanowią one informację publiczną, jako odnoszące się do działań podmiotów publicznych. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 września 2008 r. sygn. akt I OSK 194/08, dostępny na stronie internetowej cbois.nsa.gov.pl). Jak zostało to już wskazane wcześniej, postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę wodociągu we wsi [...] zostało zainicjowane przez gminę [...] w ramach realizacji jej zadań ustawowych, a zatem wniosek inicjujący to postępowanie oraz załączone do niego oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, jako dokumenty urzędowe zawierające oświadczenie woli i wiedzy podmiotu publicznego (organu gminy) stanowią informację publiczną. Należy w tym miejscu przypomnieć, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno - technicznej. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia. Jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien powiadomić pismem podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok WSA z dnia 5 lipca 2007 r. sygn. II SAB/Wa 19/07, Lex nr 368235, wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r. sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). W świetle powyższego oraz biorąc pod uwagę treść odpowiedzi udzielonej skarżącemu na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie żądań 2 i 3 wniosku, zarzut bezczynności organu należy uznać za uzasadniony. Skoro bowiem organ dysponuje żądanymi informacjami, a informacje te stanowią informację publiczną, to powinien załatwić wniosek skarżącego zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, tj. udzielając tych informacji albo ich odmawiając w formie decyzji administracyjnej. Uwzględniając powyższe Sąd na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zakreślił Staroście [...] termin 14-dniowy do rozpoznania wniosku w zakresie żądań 2 i 3 tego wniosku, liczony od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie, biorąc pod uwagę fakt, iż organ w ustawowym 14 – dniowym terminie, wprawdzie wadliwie, ale odpowiedział na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, Sąd stwierdził, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ww. ustawy.