II SAB/Wa 296/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2017 r. sprawy ze skargi R. G. na bezczynność Prokuratora Okręgowego [...] w [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Prokuratora Okręgowego [...] w [...] do rozpoznania wniosku R. G. z dnia [...] maja 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Prokuratora Okręgowego [...] w [...] na rzecz skarżącego R.G. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. R. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prokuratury Okręgowej [...] w W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej. Podnosząc zarzut naruszenia art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2. art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem, skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Prokuratury Okręgowej [...] w W. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2) orzeczenie, na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w związku z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż w dniu 16 maja 2017 r. złożył drogą elektroniczną (na adres [...]) wniosek o udostępnienie informacji publicznej, dotyczącej "ilości postępowań przygotowawczych prowadzonych przez Prokuratury działające na obszarze właściwości tutejszej Prokuratury Okręgowej w sprawach w stosunku do (przeciwko) G. SA z siedzibą w W. przy ul. P. (KRS nr [...]) w latach 2012-2017, a w szczególności o czyn z art. 190a kk, 191 kk, art. 286 kk, ze wskazaniem ilości spraw ogółem i ilości spraw zakończonych aktem oskarżenia, a także wskazaniem ilości uzyskanych wyroków skazujących". Do dnia złożenia skargi do Sądu Prokuratura Okręgowa [...] nie udostępniła żądanej informacji, ani też nie wydała decyzji odmownej, zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszyła 14 dniowy termin z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jedynie pismem z dnia [...] maja 2017 r. wskazała, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, zaś w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. wskazała, że wnioskodawca zmierza do uzyskania informacji nie o sprawach publicznych, ale do uzyskania wiedzy o sprawach karnych konkretnego podmiotu. Natomiast w kolejnym piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. wskazała, że w sytuacji gdy żądana przez wnioskodawcę informacja nie jest informacją publiczną - organ nie ma obowiązku wydania decyzji, a wnioskodawcy przysługuje prawo do wniesienia skargi na bezczynność organu do WSA w Warszawie, który rozstrzygnie spór. Skarżący wskazał, że Prokuratura Okręgowa [...] jako jedyna w kraju odmówiła mu udzielenia wnioskowanej informacji. Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący stwierdził, iż domaga się od organu udostępnienia informacji publicznej, co czyni skargę zasadną. W odpowiedzi na skargę Prokurator Okręgowy [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Uzasadniając powyższy wniosek organ wskazał, iż w odpowiedzi na żądanie skarżącego w dniu [...] maja 2017 r. udzielił zainteresowanemu odpowiedzi wskazując, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną, bowiem prawo do informacji publicznej stanowi uprawnienie do żądania informacji o funkcjonowaniu instytucji publicznych, dotyczących istniejących w ramach danej instytucji procedur, wyznaczanych zadań czy procesu ich realizacji, zaś żądana informacja nie dotyczy informacji o działaniu prokuratury jako instytucji publicznej, a zmierza do ustalenia informacji dotyczących określonego podmiotu i jego sytuacji procesowej (patrz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. IV SAB/GL 29/15). W odpowiedzi na ponaglenie wnioskodawcy z dnia 18 maja 2017 r. organ wystosował pismo z dnia 29 maja 2017 r. informujące o podtrzymaniu dotychczas zajętego w sprawie stanowiska. Odnosząc się do zarzutów skargi Prokurator Okręgowy [...] podniósł, iż informacja żądana przez wnioskodawcę nie może zostać uznana za informację publiczną. O statusie informacji publicznej decyduje bowiem kryterium rzeczowe, czyli jej treść i charakter. Żądana natomiast informacja nie dotyczy wiedzy o działaniu prokuratury jako instytucji publicznej, lecz zmierza do ustalenia danych dotyczących określonego podmiotu i jego sytuacji procesowej, dlatego nie może być zakwalifikowana jako informacja publiczna. Informacja publiczna może zostać udostępniona jedynie w zakresie publicznym, po odjęciu elementów indywidualnych. Wnioskodawca zwrócił się natomiast o udostępnienie informacji odnoszącej się do sytuacji procesowej konkretnego podmiotu, co sprawia, iż brak jest możliwości dokonania ewentualnej anonimizacji danych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Na stanowisko organu w niniejszej sprawie nie może mieć wpływu fakt, iż inne prokuratury udostępniły żądaną informację, sam bowiem fakt udzielenia informacji przez inny podmiot nie czyni z niej informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie zauważyć należy, że poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje to, iż wniosek stanowiący przedmiot sprawy został skierowany do podmiotu, na którym ciąży ustawowy obowiązek udostępniania informacji publicznych - art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764). Prokurator okręgowy jest organem władzy publicznej, bowiem jest prokuratorem przełożonym prokuratorów prokuratury okręgowej oraz prokuratorów rejonowych i prokuratorów prokuratur rejonowych na obszarze działania prokuratury okręgowej (art. 23 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze /tekst jedn. Z 2017 r./ poz. 1767 ze zm./). Zaś do podstawowych zadań prokuratury okręgowej należy zapewnienie udziału prokuratora w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy przed sądami, prowadzenie i nadzorowanie postępowań przygotowawczych w sprawach o poważne przestępstwa kryminalne, finansowe i skarbowe, sprawowanie nadzoru nad postępowaniami prowadzonymi w prokuraturach rejonowych, a także prowadzenie wizytacji prokuratur rejonowych (art. 23 ust. 2 tej ustawy). Istota sporu sprowadza się w istocie do odpowiedzi na pytanie, czy wniosek o podanie ilości postępowań przygotowawczych prowadzonych przez Prokuraturę w stosunku do określonego podmiotu, ze wskazaniem ilości spraw zakończonych aktem oskarżenia, w tym ilości spraw zakończonych wyrokiem, dotyczy informacji publicznej udostępnianej w trybie przepisów u.d.i.p. W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym, czyniąc to w sposób otwarty (przykładowy), o czym świadczy zawarty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo te informacje zostały wytworzone (por. wyroki NSA: z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1323/15, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie budzi wątpliwości, że informację publiczną stanowi treść i postać dokumentów urzędowych. Wynika to wprost z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Za dokument urzędowy należy uznać także wyrok sądu karnego. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, iż wyroki sądów stanowią informację publiczną – patrz wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 961/16 (publik. orzeczenia.nsa.gov.pl). Informację publiczną stanowi również informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów uznawanych za władzę publiczną, w tym o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania i rozstrzygania (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit e u.d.i.p.). W tym pojęciu mieści się informacja o ilości prowadzonych postępowań oraz sposobie ich załatwienia. Nie sposób zatem podzielić stanowiska organu, iż przedmiotem wniosku skarżącego nie jest informacja publiczna. Skarżący dąży do uzyskania informacji o charakterze statystycznym w zakresie ograniczonym do określonego podmiotu wobec, którego toczyły się postepowania karne. Nie sposób zatem zgodzić się z organem, iż wnioskodawca zmierza do uzyskania informacji o sytuacji procesowej konkretnego podmiotu, skoro przedmiotem zainteresowania wnioskodawcy nie są konkretne sprawy karne, lecz informacja zbiorcza o tym ile postępowań prowadzono i w jaki sposób się zakończyły. Podkreślenia wymaga, iż przepisy u.d.i.p. kreują możliwość poddania kontroli społecznej działania organów władzy publicznej, osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym, mają czynić je bardziej transparentnymi, a tym samym zapewnić prawidłowe funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego w państwie prawa. W realiach niniejszej sprawy trudno znaleźć argumentację potwierdzającą tezę, że informacja liczbowa o przebiegu postępowań i sposobie zakończenia prowadzonych przez Prokuraturę postępowań wobec określonego podmiotu, nie jest sprawą publiczną dostępną obywatelowi. Zgodzić się należy, iż o ile czynności prowadzone w ramach postępowania przygotowawczego oraz ich konkretne rezultaty w postaci wydawanych lub zatwierdzanych przez prokuratora rozstrzygnięć nie korzystają z zasady jawności i w ograniczonym tylko zakresie mogą być udostępnione opinii publicznej z uwagi konieczność zabezpieczenia niezakłóconego toku zbierania materiału dowodowego oraz na możliwość spowodowania zatarcia śladów lub dowodów przestępstwa ujawnieniem konkretnych informacji, to po sporządzeniu i przesłaniu aktu oskarżenia do sądu, ustawodawca przewidział znacznie większe możliwości dostępu publiczności do śledzenia toku postępowania sądowego. Regułą jest bowiem, że rozprawy są jawne (art. 355 k.p.k.), a przewód sądowy rozpoczyna się od zwięzłego przedstawienia przez oskarżyciela zarzutów oskarżenia (art. 385 § 1 k.p.k.), co z reguły sprowadza się do odczytania aktu oskarżenia. Jeżeli zatem jawność rozprawy nie została wyłączona przez Sąd bądź z mocy prawa, treść aktu oskarżenia zostaje podana do publicznej wiadomości. Sam zaś wyrok sądowy jest orzeczeniem jawnym. Powyższe argumenty przemawiają za przyjęciem, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej. Skoro zatem wniosek skarżącego dotyczył informacji publicznej i został skierowany do właściwego organu, to odpowiedź powinna być udzielona na zasadach i w trybie u.d.i.p., a mianowicie w przypadku uwzględnienia wniosku, udostępnienie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli natomiast informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Odmowa udzielenia informacji następuje natomiast w drodze decyzji administracyjnej, od której przysługują środki odwoławcze (art. 16 i 17 u.d.i.p.). W tym miejscu zauważyć należy, że jeśli żądana informacja ma charakter informacji publicznej udostępnianej w trybie ustawy, podmiot zobowiązany do udzielenia tej informacji pozostaje w bezczynności nie tylko wówczas, gdy w terminie przewidzianym tą ustawą nie podejmuje żadnych czynności, czyli milczy i nie udziela informacji, ale również wówczas, gdy posiadając żądaną informację, udziela jej w sposób nieadekwatny do treści wniosku, informacji niepełnej lub wymijającej, albo błędnie ocenia żądanie jako niepodlegające ustawie lub też nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia w oparciu o przepis art. 16 lub art. 17 u.d.i.p. Innymi słowy, aby można było uznać, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, podmiot zobowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej ustawą powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności. Jak wynika z ustalonego i przedstawionego na wstępie stanu faktycznego, Prokurator Okręgowy [...] nie rozpatrzył wniosku skarżącego w jednej z powyżej wskazanych form, gdyż ani nie udzielił tej informacji ani też nie wydał decyzji administracyjnej odmawiającej jej udostępnienia, a ograniczył się jedynie do wskazania w formie pisemnej, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że w dacie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny organ pozostawał w bezczynności, co spowodowało konieczność zobowiązania go do rozpatrzenia wniosku strony skarżącej we wskazanym w sentencji wyroku zakresie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz 119 pkt 4 p.p.s.a. Orzekając w pkt 2 wyroku w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Sąd miał na uwadze okoliczność, iż choć wniosek skarżącego nie został rozpatrzony we właściwej formie, to organ nie pozostawał bierny i udzielił odpowiedzi, błędnie jednak w analizowanym przypadku interpretując przepisu u.d.i.p. Podkreślić należy, iż nie każda bezczynność naruszająca prawo nosi znamiona rażącego naruszenia prawa. W tej materii zauważyć należy, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż zaniechanie organu było zamierzone, czy miało na celu utrudnienie skarżącemu dostępu do informacji publicznej. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wpis w kwocie 100 zł.