I OSK 961/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 maja 2015 r. o sygn. akt II SAB/Bd 30/15 w sprawie ze skargi R. S. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. 1 R. S. pismem z dnia 19 marca 2013 r. zwrócił się do Prezesa Sądu Okręgowego w B., zwanego dalej "Prezesem Sądu" albo "organem", o udzielenie informacji publicznej i przesłanie wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami z lat 2010-2013 – wydanych w sprawach dotyczących naruszenia dóbr osobistych osób pozbawionych wolności, ich niehumanitarnego traktowania oraz spraw w związku z uznaniem przez Trybunał Konstytucyjny art. 123 § 2 Kodeksu karnego wykonawczego za niezgodny z Konstytucją RP. Wnioskodawca podał, że samo udzielenie tych informacji może także polegać na ich przesłaniu po zapisaniu na płycie CD/DVD. W odpowiedzi na powyższy wniosek, organ przy piśmie z dnia 2 kwietnia 2013r. przesłał skarżącemu kserokopie zanonimizowanych wyroków I i II instancji Sądu Okręgowego w B. w sprawach o sygn. [...]. W kolejnym piśmie z dnia 15 kwietnia 2013 r., skarżący podkreślił, że chodzi mu o przesłanie wszystkich kopii wyroków z uzasadnieniami I i II instancji w ww. kategoriach spraw. Pismem z dnia 29 kwietnia 2013 r., organ przesłał stronie zanonimizowane kopie 32 orzeczeń sądowych w sprawach I i II instancji i poinformował skarżącego, że przesłane mu orzeczenia są reprezentatywne dla tej kategorii spraw, jaką skarżący wskazał. R. S. pismem z dnia 19 stycznia 2015 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Prezesa Sądu, wnosząc o: 1) zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 3 marca 2014 r., 2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) stwierdzenie, że podmiot zobowiązany nie udostępnił skarżącemu informacji publicznej, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi (art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej), 4) wymierzenie organowi grzywny, 5) przyznanie prawa pomocy w zakresie całkowitym, 6) zwrot kosztów postępowania, w szczególności kosztów sporządzenia skargi kasacyjnej oraz kosztów wysłanej w sprawie korespondencji. Zdaniem skarżącego organ do dnia złożenia skargi nie udostępnił mu żądanej informacji, ani nie wydał w sprawie żadnej decyzji. Tym samym na obecnym etapie, wobec nierozstrzygnięcia sprawy, organ znajduje się w zwłoce. Prezes Sądu Okręgowego w B., będąc w posiadaniu całości wnioskowanej informacji publicznej (okoliczność bezsporna), udostępnił 32 kopie wyroków oraz zawiadomił skarżącego, iż są one reprezentatywne dla danej kategorii, w związku z czym uznał, iż jest zwolniony z obowiązku udostępnienia informacji w trybie właściwym dla dostępu do informacji publicznej na wniosek pisemny. Tymczasem wniosek nie zawierał ograniczenia żądanej informacji do wyroków reprezentatywnych. Zatem organ winien udostępnić wszystkie posiadane wyroki wraz z uzasadnieniami (o ile były sporządzone). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że żądane przez stronę informacje publiczne należy traktować jako informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r., o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782) - dalej: u.d.i.p. Dotyczyły one 113 prawomocnie zakończonych postępowań. Wyjaśniono, że przygotowanie wszystkich orzeczeń i ich anonimizacja wymagałyby oddelegowania do wykonania tych czynności pracownika, co zważywszy na obciążenie pracą wydziału nie byłoby możliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt II SAB/Bd 30/15, uwzględnił częściowo skargę i zobowiązał Prezesa Sądu Okręgowego w B. do rozpoznania wniosku skarżącego R. S. z dnia 19 marca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem (punkt 1), stwierdził że bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w B. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2). W punkcie 3 wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił skargę w zakresie żądania zawartego w jej punkcie 3. Poza tym oddalił skargę w pozostałym zakresie (punkt 4). Jak wskazał w jego uzasadnieniu w sprawie bezsporne jest, że orzeczenia sądów stanowią informację publiczną oraz to, że organ był zobowiązany do udzielenia skarżącemu żądanej przez niego informacji publicznej (co znajduje również potwierdzenie w fakcie przesłania skarżącemu części żądanych przez niego wyroków z uzasadnieniami). Organ jedynie częściowo rozpoznał wniosek skarżącego przesyłając mu tylko, jak to określił, reprezentatywne dla żądanych przez niego rodzajów spraw wyroki wraz z uzasadnieniem. Zdaniem Sądu meriti świadczy to o tym, że organ pozostawał w bezczynności. Dochodząc do wniosku, że z określonych powodów może udostępnić skarżącemu jedynie część żądanych przez niego informacji, organ równocześnie nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w pozostałym zakresie, co zobowiązany był uczynić. Stosownie bowiem do art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji, a takowej w niniejszej sprawie organ nie wydał. Sąd I instancji uznał zatem, że odmawiając udostępnienia skarżącemu części żądanych przez niego informacji publicznej, organ winien wydać w tym zakresie stosowną decyzję pozwalającą na zweryfikowanie prawidłowości jego stanowiska, czego niewątpliwie nie uczynił. Podnoszone przez organ zarzuty w odpowiedzi na skargę, związane z czasochłonnością przygotowania żądanych przez skarżącego informacji, będą mogły być ocenione jedynie w drodze kontroli takiej decyzji. Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy orzekł jak w pkt 1 wyroku na mocy art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a. W ocenie Sądu bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, co wynika z tego, że organ częściowo rozpoznał wniosek skarżącego, a brak rozstrzygnięcia w pozostałym zakresie uzasadnił koniecznością czasochłonnego procesu anonimizacji. Sąd meriti nie uznał się natomiast właściwym do orzekania na podstawie art. 23 u.d.i.p. (pkt 3 skargi). Zgodnie z jego brzmieniem kto, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie udostępnia informacji publicznej, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku. Przepis ten jest przepisem karnym, a to przesądza, że wymierzenie grzywny na jego podstawie jest możliwe tylko w wyniku ustalenia wyczerpania znamion określonego tam czynu zabronionego w ramach postępowania karnego - a to z kolei oznacza, że sprawa w tym zakresie nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skarga w tym zakresie podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Z uwagi na powyższe okoliczności Sąd nie uznał również, aby zasadnym było wymierzenie organowi grzywny w tej sprawie. Żądanie skargi w pozostałym zakresie oddalił na mocy art. 151 P.p.s.a.. Skargę kasacyjną od rozstrzygnięcia zawartego w punkcie 2 tego wyroku wniósł R. S. Zarzucił w niej naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 P.p.s.a., poprzez przyjęcie, że czynności organu nie były zaniedbaniem i zaniechaniem, a bezczynność organu przejawiająca się w braku wydania decyzji przez ponad dwa lata od dnia złożenia przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej pozbawiona jest oczywistości w naruszeniu prawa, podczas gdy prawidłowa ocena stanu faktycznego winna skutkować uznaniem, że długotrwałe niezrealizowanie przez organ swoich obowiązków ustawowych stanowi przejaw bezczynności z rażącym naruszeniem porządku prawnego. Rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skarżący niezasadnie został obciążony konsekwencjami nieprawidłowego zachowania organu. Właściwa ocena długotrwałego zaniechania organu winna skutkować stwierdzeniem, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W oparciu o powyższy zarzut skarżący wniósł o uchylenie punktu 2 zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a organ jej nie żądał. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, iż na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. (w brzmieniu mającym zastosowanie w tej sprawie) Naczelny Sąd Administracyjny może na posiedzeniu niejawnym rozpoznać skargę kasacyjną, jeżeli jest ona oparta wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, zaś pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 182 § 2 P.p.s.a., skargę kasacyjną można było rozpoznać na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednoosobowym. Następnie wypada przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę w zasadzie tylko nieważność postępowania, zachodzącą w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały wyczerpująco określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z danego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W sprawie niesporne jest obecnie, że Prezes Sądu Okręgowego dopuścił się bezczynności w zakresie realizacji wniosku R. S. z dnia 19 marca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, o czym prawomocnie już Sąd pierwszej instancji orzekł w punkcie 1 zaskarżonego wyroku. Spór na aktualnym etapie sprawy dotyczy jedynie oceny charakteru bezczynności, a więc oceny poprawności stanowiska zajętego przez Sądu I instancji, który uznał tę bezczynność za niewykazującą cechy rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. w stanie prawnym z dnia orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd ten stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Paragraf 2 tego przepisu określa zaś, że sąd administracyjny, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Ustawodawca przyznaje zatem sądowi administracyjnemu swobodę w zakresie stwierdzenia podstaw do wymierzenia grzywny, jak też w zakresie oceny charakteru bezczynności. Nie definiuje bowiem pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w cytowanym przepisie. Zatem w tym zakresie do głosu dochodzi uznanie sędziowskie, oparte o zasady logiki, doświadczenia życiowego i zawodowego, w kontekście celu przepisu, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy i dyrektyw doktrynalnych oraz praktyki. Judykatura przede wszystkim akcentuje, iż pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa" użyte w przepisie art. 149 § 1 P.p.s.a., jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla ich obu (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 153/14, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Poza tym wskazuje się szereg przypadków rażącej bezczynności, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (p. przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2014r., sygn. akt II OSK 2426/13, z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB 10/13, publ. CBOSA). Jednakowoż te kryteria zawsze należy odnieść do stanu konkretnych spraw, których okoliczności zwykle są zróżnicowane. Zatem zagadnienie charakteru bezczynności trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy, bo np. nie jest uznawana za bezczynność z rażącym naruszeniem prawa sytuacja, w której do niezałatwienia sprawy dochodzi z powodu błędnych działań organu wynikających z oceny wniosku strony (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2806/12, publ. jw.). Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Można dodać, że jest to stan, w którym naruszenie to jest także istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć więc charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2015r., sygn. I OSK 585/15, publ. CBOSA). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę m.in. występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II FSK 3614/13, publ. CBOSA). Również w literaturze prawniczej akcentuje się, że sąd administracyjny powinien uwzględnić całość okoliczności indywidualnych sprawy (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Art. 149, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 616). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że rażącym naruszeniem prawa – w rozumieniu art. 149 § 2 P.p.s.a. – jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. I OSK 237/15, publ. CBOSA). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. I OSK 1514/14, publ. CBOSA). Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w niniejszej sprawie doszło do znaczącego przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy. Wniosek złożony przez R. S. w dniu 19 marca 2013 r. w momencie orzekania przez Sąd I instancji nie był wszak wciąż załatwiony zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 13 ust. 1 i 2 tej ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje zasadniczo bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, to podmiot obowiązany do jej udostępnienia powinien powiadomić w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność w sprawie w sposób dość oczywisty wystąpiła z naruszeniem prawa. Kwestią jednak kluczową jest ocena, czy to naruszenie ma charakter "rażący" w rozumieniu art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a., bo nie każda bezczynność naruszająca prawo nosi takie znamiona. W tej materii zauważyć należy, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż zaniechanie organu było zamierzone, czy miało na celu utrudnienie skarżącemu dostępu do informacji publicznej. Zauważyć należy, że wniosek skarżącego nie był typowy, jego zakres wykraczał poza zwykłą wymianę informacji. Przy tym podmiot zobowiązany niezwłocznie podjął czynności związane z załatwieniem wniosku, w szczególności dokonał przygotowania i zanonimizowania ok. 40 orzeczeń, które przesłał na podany we wniosku adres. Skarżący zaś nie zakwestionował zakresu ani trybu przesłanych mu informacji, a zatem nie zachował czynnej postawy w stopniu, jaki byłby wymagany od osoby dbającej o swój interes w zakresie uzyskania informacji na wniosek. Świadczy również o tym fakt, iż skarga do Sądu I instancji została złożona przez skarżącego prawie dwa lata po otrzymaniu od Prezesa Sądu pisma odpowiadającego na jego wniosek. Mogło to stworzyć mylne przeświadczenie organu, że wnioskodawca utracił zainteresowanie przedmiotową informacją, co rzecz jasna powinno było ewentualnie skłonić organ do wyjaśnienia tego w korespondencji z wnioskodawcą, choć z drugiej strony zastanawiać może bierna postawa skarżącego przez tak długi czas od złożenia wniosku, którego uwzględnieniem powinien być wszak zainteresowany. Oczywistym przy tym jest, że trudności w sporządzeniu odpowiedniej dokumentacji nie są czynnikiem usprawiedliwiającym nieudzielenie informacji publicznej, a ewentualny charakter żądanej informacji, jako przetworzonej wymaga wpierw wezwania do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w jej żądaniu, a dopiero w razie niewykazania go wydania decyzji odmownej (odpowiedź pismem nie jest zgodna z prawem). Niemniej, wszystkie podane wyżej okoliczności sprawiają, że trudno w sprawie twierdzić, iż wystąpiła w niej bezczynność o charakterze rażącym, niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym, niepozostawiająca wątpliwości i wymagająca napiętnowania. W każdym razie skarżący kasacyjnie nie zdołał podważyć trafności zaskarżonego rozstrzygnięcia, które nie wykroczyło poza ramy swobody sędziowskiej w tym zakresie. Podniesienia wymaga również okoliczność, iż Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadoma jest duża ilość spraw wszczynanych przez skarżącego w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, polegająca na kierowaniu wniosków o dostęp do wszystkich wyroków z określonego przedziału czasowego (zwykle jest to okres kilkuletni) do prezesów sądów powszechnych w całej Polsce. Nasuwa to poważne wątpliwości co do intencji skarżącego, które mogą wskazywać na nadużywanie przez niego prawa do informacji publicznej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. ----------------------- 2