II SAB/Wa 305/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska Andrzej Kołodziej Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2012 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego D. F. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o kwotę 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. W. S. zwrócił się do Wójta Gminy K. – w trybie dostępu do informacji publicznej – o pilne poinformowanie go, czy Przewodnicząca Rady Gminy K. D. M. jest upoważniona przez Wójta do udzielania informacji publicznej, o którą on występuje do Urzędu Gminy. W przypadku istnienia upoważnienia, zainteresowany wniósł o wydanie mu odpisu pełnomocnictwa i wskazanie jego podstawy prawnej oraz o poinformowanie go, czy działania te mają charakter odpłatny, czy zawarto w tym zakresie jakąś umowę, a jeśli tak, to zażądał wydania jej odpisu. Natomiast w przypadku braku upoważnienia, wnioskodawca zwrócił się o wskazanie mu podstawy prawnej, umożliwiającej D. M. dostęp do bieżącej korespondencji kierowanej do Wójta. W. S. zaznaczył, że w tym zakresie chodzi mu o jego wniosek z dnia [...] lipca 2011 r. w sprawie udzielenia informacji publicznej dotyczącej pełnego zapisu dźwiękowego, dokumentującego obrady sesji Rady Gminy K. w dniu [...] czerwca 2011 r., utrwalonego w ramach działań statutowych. Jednocześnie oświadczył, że wyraża zgodę na realizację jego wniosku, poprzez przesłanie nagrań na płytach CD. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia [...] lipca 2011 r. Wójt Gminy K. poinformował W. S., że Przewodnicząca Rady Gminy K. D. M. nie jest upoważniona przez Wójta Gminy K. do podejmowania działań w jego imieniu, w tym do udzielania informacji publicznej, toteż pozostałe pytania i żądania zawarte we wniosku organ uznał za bezprzedmiotowe. Niezależnie jednak od tego, Wójt Gminy K. wyjaśnił, że dostęp do dokumentów urzędowych kierowanych do Wójta Gminy zapewnia Przewodniczącej Rady ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), a także ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Odnosząc się zaś do kwestii wniosku z dnia [...] lipca 2011 r., Wójt Gminy K. podał, że wniosek ten był skierowany do Urzędu Gminy, jako jednostki organizacyjnej Gminy, a nie jednego z jej organów, jednak na podstawie jego treści ustalono, że adresatem wniosku jest Rada Gminy K., dlatego też – w imieniu Rady – na tenże wniosek odpowiedziała Przewodnicząca Rady, zważywszy że zapis dźwiękowy sesji służy do prawidłowego sporządzenia protokołu z jej przebiegu, który, po przyjęciu przez Radę, jest podpisywany przez Przewodniczącą Rady. W dniu [...] sierpnia 2011 r. W. S. sformułował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy K. w zakresie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, wskazując, że organ udzielił mu jedynie wymijającej odpowiedzi, nie podał bowiem konkretnej podstawy prawnej umocowania Przewodniczącej Rady Gminy K. D. M. do dostępu do bieżącej korespondencji kierowanej do Wójta. Powołanie się na bliżej nieokreślone przepisy ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o dostępie do informacji publicznej nie spełnia zakresu żądania. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do niezwłocznego udzielenia żądanej informacji publicznej oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według obowiązujących norm. Udzielając odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy K. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie, argumentując, że dokonał stosownej czynności materialno – technicznej, udzielając wyczerpującej odpowiedzi pismem z dnia [...] lipca 2011 r. W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2011 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty i wnioski zawarte w skardze, wskazując jednocześnie, że przedmiotem skargi jest nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku z dnia [...] lipca 2011 r., gdyż Wójt Gminy K. nie podał podstawy prawnej, która umożliwiałaby Przewodniczącej Rady Gminy K. D. M. dostęp do bieżącej korespondencji kierowanej przez skarżącego do Wójta w przedmiocie informacji publicznej. Ogólnikowa odpowiedź organu, bez wskazania podstawy prawnej, w przypadku braku upoważnienia Przewodniczącej Rady, nie może być uznana za pełną i wyczerpującą, nie jest bowiem zgodna z wnioskiem skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Artykuł 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego, nie ulega zatem wątpliwości, że Wójt Gminy K. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy). Również żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną. Pełnomocnictwo (upoważnienie) udzielone przez Wójta Gminy K. Przewodniczącej Rady Gminy K. do udostępniania informacji publicznej, o którą skarżący występuje do Urzędu Gminy, jeśli taki dokument został sporządzony, posiada walor informacji publicznej (dotyczy sfery faktów, został wytworzony przez organ, dotyczy sfery jego działalności, zawiera informację o sposobie rozpatrywania spraw, etc.), stanowi więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "e" i pkt 4 lit. "a", będąc rodzajem informacji o sposobie realizowania spraw (jako dokument urzędowy), podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP). Trzeba przy tym dodać, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje i nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy, nie funkcjonuje w obiegu publicznym i zainteresowany nie ma innego trybu dostępu do niej, wszak art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącza stosowanie jej przepisów w sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych dokumentów w innym trybie. W sprawie niniejszej skarżący nie ma innego trybu dostępu do żądanego dokumentu pełnomocnictwa, a zatem dopuszczalną jest realizacja jego wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Z akt sprawy wynika, iż pismem z dnia [...] lipca 2011 r. Wójt Gminy K. poinformował W. S., że Przewodnicząca Rady Gminy K. D. M. nie jest upoważniona przez Wójta Gminy K. do podejmowania działań w jego imieniu, w tym do udzielania informacji publicznej. Przedstawiona w ww. piśmie odpowiedź organu – wbrew twierdzeniom skarżącego – nie jest odpowiedzią wymijającą. Wójt, odpowiadając na wniosek z dnia [...] lipca 2011 r., poinformował zainteresowanego, że Przewodnicząca Rady nie ma pełnomocnictwa Wójta do działania z jego upoważnienia, w tym do udzielania informacji publicznej. Ta kwestia była w rzeczy samej przedmiotem wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2011 r., w którym zwrócił się o pilne poinformowanie go, czy Przewodnicząca Rady Gminy K. D. M. jest upoważniona przez Wójta do udzielania informacji publicznej, o którą on występuje do Urzędu Gminy. Kolejne pytania zawarte w tym wniosku łączą się z kwestią pełnomocnictwa, którego nie ma, toteż organ zasadnie uznał, że udzielanie na nie odpowiedzi jest bezprzedmiotowe. Nie można bowiem wskazać podstawy prawnej pełnomocnictwa, jeśli takiego pełnomocnictwa nie udzielono. Trzeba przy tym zaznaczyć, że informacja, jaką organ przedstawił w piśmie z dnia [...] lipca 2011 r., dotyczy nie tylko pełnomocnictwa, będącego przedmiotem zainteresowania skarżącego, ale także wyjaśnia sprawę szeroko pojętego prawa dostępu Przewodniczącej Rady Gminy K. do dokumentów urzędowych i prywatnych kierowanych do Wójta Gminy, co nie jest przecież tożsame z upoważnieniem Wójta Gminy K. do podejmowania przez Przewodniczącą Rady działań w jego imieniu, w tym do udzielania informacji publicznej. Uprawnienia w zakresie dostępu do dokumentów gminnych, w tym uprawnienia kontrolne członków Rady Gminy, a więc także jej Przewodniczącej, nie wymagają upoważnienia Wójta Gminy. W tym zakresie skarżący działa w mylnym przekonaniu, że uprawnienia kontrolne Rady Gminy, w tym jej Przewodniczącej, wobec Wójta, w zakresie choćby dostępu do dokumentów gminnych, wymagają upoważnienia Wójta. Zdaniem Sądu, korespondencja, którą skarżący kieruje do Urzędu Gminy K., winna być precyzyjniej adresowana, w szczególności skarżący powinien określać w niej, do którego organu Gminy (Wójt, Rada) się zwraca. Skoro wniosek z dnia [...] lipca 2011 r. był skierowany do Urzędu Gminy, jako jednostki organizacyjnej Gminy, nie zaś do jednego z jej organów, a na podstawie jego treści ustalono, że adresatem wniosku jest Rada Gminy K., zatem prawidłowo na tenże wniosek odpowiedziała Przewodnicząca Rady, jako że zapis dźwiękowy sesji Rady dotyczy działania tego organu Gminy. W zaistniałej sytuacji trudno wymagać od Przewodniczącej Rady, by – realizując powyższy wniosek – miała działać z upoważnienia Wójta. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie jest tym samym uprawniony do wydania wyroku zobowiązującego organ, jeżeli z oświadczeń Wójta Gminy K. wynika, że Przewodnicząca Rady Gminy K. D. M. nie jest upoważniona przez Wójta Gminy K. do podejmowania działań w jego imieniu, w tym do udzielania informacji publicznej, o którą skarżący się zwraca. Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten nie podejmuje czynności materialno – technicznej, a więc gdy milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (art. 13 ust. 1 ustawy). Z kolei stanowisko podmiotu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera procesową formę decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 i 2 ustawy), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Skoro Wójt Gminy K. nie posiada dokumentu pełnomocnictwa, będącego przedmiotem zainteresowania skarżącego, o czym prawidłowo organ poinformował stronę, to w takiej sytuacji w sprawie doszło do dokonania czynności materialno – technicznej, a wobec tego zarzut bezczynności organu jest nieuzasadniony. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 151 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Stosując art. 250 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" i w związku z § 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie w wysokości 240 zł, powiększone o należny podatek od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej z urzędu.