II SAB/Wa 305/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Asesor WSA Lucyna Staniszewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi C. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Rzecznika Praw Pacjenta w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] marca 2023 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zwrócił się do Rzecznika Praw Pacjenta z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1) pełnej wersji opinii wewnętrznego konsultanta Biura Rzecznika Praw Pacjenta, na której oparto rozstrzygnięcie w sprawie [...]; 2) ujawnienie danych osobowych autora ww. opinii oraz numeru jego prawa wykonywania zawodu. W odpowiedzi na wniosek Rzecznik Praw Pacjenta pismem z dnia [...] marca 2014 r. odmówił udzielenia żądanej informacji argumentując, iż "zapytanie" w nim zawarte nie stanowi wniosku o udzielenie informacji publicznej, gdyż stanowi wniosek o informacje "ad personam". Z tych względów Rzecznik uznał, iż nie jest obowiązany do udostępnienia żądanych informacji. Wyjaśnił, że w sprawie [...] pismem z dnia [...] lutego 2023 r., zgodnie z przepisami ustawy, Rzecznik Praw Pacjenta poinformował podmiot leczniczy [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] o stwierdzeniu naruszenia praw indywidualnego pacjenta. Przy czym zwrócił uwagę, że podmiot leczniczy otrzymuje tylko finalną informację o wynikach postępowania (stwierdzenie) i może zająć w stosunku do niej stanowisko. Zdaniem organu, przedmiotowy wniosek nie ma na celu uzyskania informacji o sprawach publicznych, ale o skonkretyzowanej sprawie administracyjnej, której wynikiem podmiot leczniczy jest zainteresowany (w związku z naruszeniem praw pacjenta istnieje możliwość orzeczenia zadośćuczynienia na drodze cywilnej za stwierdzenie naruszenia prawa pacjenta). Przedmiotowa opinia medyczna zaś dotyczy stanu faktycznego, o którym podmiot leczniczy wiedzę już posiada, gdyż ma dostęp do dokumentacji medycznej swojego pacjenta. Podmiot leczniczy nie był stroną tego postępowania. Organ uznał, że zapytanie wnioskodawcy ma na celu obejście przepisów prawa. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pismem z dnia 9 maja 2023 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rzecznika Praw Pacjenta w zakresie rozpatrzenie wniosku z dnia [...] marca 2023 r. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Rzecznika Praw Pacjenta do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2023 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2) zasądzenie kosztów postępowania w kwocie 580,- zł. W uzasadnieniu skargi podniósł, że ocena wniosku z dnia [...] marca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej jest nieprawidłowa. [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...], jest podmiotem leczniczym utworzonym przez jednostkę samorządu terytorialnego w celu realizacji zadania publicznego, jakim jest ochrona zdrowia oraz realizuje te zdania ze środków publicznych. A zatem uzyskanie przez Spółkę pełnej treści opinii konsultanta wewnętrznego, na której Rzecznik (nie będący lekarzem) oparł swoje stanowisko z dnia [...] lutego 2023 r., zawierające zalecany przez Rzecznika model postępowania przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych, leży w interesie publicznym. Podniósł, że w piśmie skierowanym do Rzecznika w dniu [...] lutego 2023 r., wykazał, że stanowisko Rzecznika, co do prawidłowego schematu postępowania w przypadku pacjentek, u których występują komplikacje okołoporodowe i poporodowe (będące odzwierciedleniem opinii konsultanta) jest w jego opinii błędne, nie znajdujące oparcia ani w wytycznych towarzystw naukowych, ani w praktyce klinicznej, ani też w przepisach prawnych. W szczególności podważał pogląd Rzecznika o konieczności zasięgnięcia konsultacji lekarza chirurga/proktologa w przypadku pęknięcia krocza podczas porodu, wskazując, iż taka specjalizacja lekarska jak "proktolog" nie istnieje. Rzecznik, formułując w piśmie z dnia [...] lutego 2023 r. zalecenia dla skarżącego, w pkt 3 zalecił "Przypomnienie personelowi medycznemu o konieczności zlecenia dodatkowych badań diagnostycznych i konsultacji specjalistycznych, jeśli zachodzą przesłanki o ich konieczności (...)", co oznacza, iż skarżący dostał zalecenia poinformowania personelu o konieczności postępowania, które zostało określone w piśmie Rzecznika, lecz, zdaniem skarżącego, nie jest oparte na aktualnej wiedzy medycznej. Uzyskanie zatem treści opinii konsultanta, na której to opinii Rzecznik, oparł swoje zalecenia, może umożliwić weryfikację i ustalenia prawidłowego postępowania medycznego w podobnych przypadkach podczas leczenia pacjentek. Niewątpliwie zatem powyższy cel uzyskania informacji, tj. dążenie do jak najbardziej prawidłowego i skutecznego leczenia pacjentów, wypełnia definicję "dobra wspólnego", a zatem jest sprawą publiczną. Drugim argumentem przemawiającym za poglądem, iż żądane we wniosku informacje są informacją publiczną jest to, iż informacją publiczną jest m.in. informacja o działalności organu publicznego. Rzecznik Praw Pacjenta wykonuje swoje zadania jako organ administracji państwowej, m.in. przy pomocy wewnętrznego konsultanta Biura Rzecznika Praw Pacjenta, który wydał opinię, będącą podstawą stwierdzenia przez Rzecznika, iż skarżący dopuścił się naruszenia praw pacjenta. A zatem dane tego konsultanta, w tym zawód, specjalizacja, doświadczenie, jak najbardziej stanowią informację o działalności tego organu. Zdaniem skarżącego, istnieją zatem przesłanki do uznania, iż informacje, o które wnioskował, stanowią informację publiczną, co w konsekwencji powoduje, iż organ nie udostępniając tych informacji w ustawowym terminie, błędnie uznając iż takiej informacji nie stanowią, naruszył art.1 ust. 1, art.2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji dopuścił się bezczynności. Rzecznik Praw Pacjenta w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Zwrócił uwagę, że żądana informacja dotyczy opinii medycznej wydanej w sprawie, w której wnioskujący podmiot leczniczy jest naruszycielem praw pacjenta, a ponadto nie zgodził się z rozstrzygnięciem organu. Nadto, nie ma uprawnień do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, gdyż w przeciwieństwie do postępowania w sprawie naruszenia zbiorowych praw pacjenta, nie jest jego stroną. Zdaniem organu, skarżący korzysta z prawa do uzyskania informacji publicznej w celu obejścia przepisów ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Zgodnie z art. 50 tej ustawy, Rzecznik Praw Pacjenta prowadzi postępowanie wyjaśniające w przypadku naruszenia prawa indywidualnego pacjenta i to tylko wtedy, gdy dojdzie najmniej do uprawdopodobnienia przedmiotowego naruszenia prawa. Przepisy art. 50 - 53 nie czynią stroną tego postępowania podmiotu leczniczego, co było wielokrotnie przesądzone już w orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podmiot leczniczy nie ma zatem dostępu do akt sprawy, a wniosek zmierza do uzyskania tego dostępu. Organ podniósł, iż w przypadku stwierdzenia naruszenia indywidulanego prawa pacjenta do świadczeń zdrowotnych i do informacji (a takie naruszenie stwierdzono w sprawie [...] pacjent na podstawie art. 4 ww. ustawy może dochodzić zadośćuczynienia na drodze postępowania cywilnego. Tym samym, podmiot leczniczy potencjalnie już w fazie przedsądowej uzyskałby materiał dowodowy, z którego pacjent mógłby wywodzić określone roszczenia na gruncie prawa cywilnego. Tym bardziej należy zatem uznać, że wniosek podmiotu leczniczego dotyczy jego interesu prywatnego, a nie publicznego, skoro skarżący prowadzi z Rzecznikiem Praw Pacjenta polemikę w sprawie indywidualnej, a nie w sprawie naruszenia zbiorowych praw pacjenta (które dotyczyłyby nieograniczonej liczby pacjentów, a więc interesu publicznego). Jeśli zaś chodzi o podanie numeru prawa wykonywania zawodu lekarza, który sporządził dla organu rzeczoną opinię, wskazał, że Rzecznik posiada podstawy uprawniające do postawienia tezy, że podmiot leczniczy może dążyć do pociągnięcia tej osoby do odpowiedzialności dyscyplinarnej, tylko dlatego, że wydała opinie korzystną dla pacjentów, a nie środowiska lekarskiego. Zdaniem organu, może to oznaczać próbą stygmatyzacji w środowisku lekarskim. Dalej nie zmienia to postaci rzeczy, że skarżący w sposób oczywisty zmierza do uzyskania dostępu do akt indywidualnej sprawy, a przez to do wejścia w uprawnienia strony postępowania administracyjnego. Z tego też powodu, nie można przyjmować, że interes podmiotu leczniczego w uzyskaniu informacji nie jest subiektywny. Reasumując Rzecznik Praw Pacjenta stwierdził, że złożony wniosek nie może być traktowany w kategorii wniosku o informację publiczną, gdyż realizuje interes prywatny skarżącego. Tym samym Rzecznik nie mógł wydać decyzji odmowej, skoro nie zostało wszczęte skutecznie postępowanie w trybie przedmiotowej ustawy. Jedynym podjętym przez organ działaniem była możliwość przekazania odpowiedzi, co Rzecznik uczynił już 6 dni po wpływie pisma do podmiotu leczniczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.); dalej "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Skarga nie jest zasadna. Przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W doktrynie przyjmuje się jednak, że bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed Sadami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902), dalej: "u.d.i.p.", służy realizacji konstytucyjnego prawa do dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej może podlegać ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.). Rzecznik Praw Pacjenta bezspornie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Sporne natomiast między stronami jest to, czy opinia sporządzona przez medycznego konsultanta wewnętrznego stanowi informację publiczną. Wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów. Przykładowy zakres przedmiotowy informacji publicznej ustawodawca wskazał w przepisie art. 6 u.d.i.p. Z przepisu tego m. in. wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4), w tym: a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: – treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, – dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, – treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu, b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych; Stosownie zaś do treści art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Z wyjaśnień stron wynika, że opinia medycznego konsultanta wewnętrznego z dnia [...] stycznia 2023 r. sporządzona w sprawie w sprawie [...] została wytworzona w toku prowadzonego przez Rzecznika Praw Pacjenta postępowania wyjaśniającego. Zgodnie bowiem z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1545 z późn. zm.) Rzecznik wszczyna postępowanie wyjaśniające, jeżeli poweźmie wiadomość co najmniej uprawdopodabniającą naruszenie praw pacjenta. W toku takiego postępowania Rzecznik może zlecać sporządzanie ekspertyz i opinii (art. 52 ust. 1 pkt 4 cytowanej ustawy). Przedmiotowa opinia konsultanta wewnętrznego dotyczy konkretnego przypadku medycznego. Zawiera przedstawienie aktualnego stanu wiedzy medycznej w zakresie tego przypadku, jego opis oraz ocenę działań diagnostycznych i leczniczych prowadzonych w tym przypadku. W ocenie Sądu opinia ta nie stanowi informacji publicznej. Przede wszystkim należy podnieść, że przedmiotowa opinia nie jest dokumentem urzędowym w myśl art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Zawiera oświadczenie wiedzy, jednakże nie została sporządzona przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego. W doktrynie wskazuje się, że charakteru dokumentu urzędowego nie posiadają w szczególności dokumenty wydane przez osoby pełniące funkcje eksperckie lub udzielające niewiążących prawnie opinii czy analiz (zob. T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie informacji publicznej, Warszawa 2002, s. 144). Przedmiotowej opinii nie można także uznać za inne dane publiczne określone w art. art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Nie jest to stanowisko w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu Karnego bądź treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit b i c u.d.i.p.). Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostepnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, str. 24). Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne przy czym dokumenty te muszą dotyczyć sprawy publicznej. Niewątpliwie objęta wnioskiem opinia została przygotowana przez konsultanta wewnętrznego w ramach prowadzonego przez Rzecznika Praw Pacjenta postępowania wyjaśniającego, jednakże opinia ta dotyczy konkretnego przypadku medycznego związanego z konkretnym pacjentem i w związku z tym nie zawiera żadnych danych publicznych, a tylko przedstawienie stanu wiedzy medycznej w określonym zakresie, opis konkretnego przypadku oraz opis i ocenę działań diagnostycznych i leczniczych prowadzonych w tym przypadku, a więc dotyczącym indywidualnego pacjenta. To zaś powoduje, że opinia ta nie dotyczy spraw publicznych ani też nie stanowi stanowiska w sprawach publicznych. Wręcz przeciwnie, treść tejże opinii i jej przedmiot powodują, że ma ona charakter całkowicie prywatny (por. wyrok NSA z dnia 5 września 2019 r. sygn. akt I OSK 446/18). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, który podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji i uzgodnieniu stanowisk. Dlatego od dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się dokumenty wewnętrzne służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunku działania organu (wyrok NSA sygn. akt I OSK 1203/12 z dnia 14 września 2014 r.). Dokumentami wewnętrznymi są dokumenty, które organ wytworzył, lub które powstały na jego zlecenie, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są wiążące dla organu i służą wypracowaniu ostatecznej decyzji lub stanowiska organu. Charakter taki mają również opinie i ekspertyzy, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2013 r. II SAB/Wa 452/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Lu 5/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11). W ocenie Sądu taki właśnie charakter ma wnioskowana opinia, która nie przesądza o kierunkach działania organu. Dopiero podjęte na podstawie tej opinii rozstrzygnięcia bądź wystąpienia będą niewątpliwie stanowiły informację publiczną. W przypadku gdy wnioskowana opinia nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, to również informacja o tym kto sporządził tę opinię nie ma takiego charakteru a zatem właściwą formą odniesienia się do wniosku jest pismo organu zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów ustawy, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Organ nie pozostaje zatem w bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] marca 2023 r. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art.119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.