II SAB/Wa 307/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. O. na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów do rozpoznania wniosku skarżącego M. O. z dnia [...] lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów na rzecz skarżącego M. O. kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. O. (dalej "skarżący", "wnioskodawca") pismem z 30 marca 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej: Prezes UOKiK lub Organ) w zakresie rozpoznania wniosku z [...] lutego 2021 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W sprawie ustalony został następujący stan faktyczny. Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. (data wpływu do organu - 8 lutego 2021 r.) skarżący zwrócił się do Departamentu Nadzoru Rynku UOKiK, z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej przez przesłanie kopii sprawozdania z badań przeprowadzonych na zlecenie Prezesa UOKiK przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej za pośrednictwem Ośrodka Badań [...] sp. z o.o. w [...], z weryfikacji zgodności z wymaganiami norm [...]oraz [...], stwierdzającego spełnienia wymagań bezpieczeństwa opisanego w tych normach przez drabiny produkowane przez [...] M. G. w [...]. Skarżący wniósł o przesłanie informacji w wersji elektronicznej (preferowany format pdf) na wskazany adres poczty elektronicznej. Uzasadniając wniosek wskazał m.in., iż stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 4 tiret drugie ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, dalej: "u.d.i.p."), udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. w postaci dokumentacji przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających, a wnioskowane sprawozdanie stanowi dokument mieszczący się w dyspozycji wskazanego przepisu. Pismem z 22 lutego 2021 r. oraz z 8 marca 2021 r. Organ poinformował o wydłużeniu terminu rozpoznania wniosku na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., Pismem z 22 marca 2021 r., organ poinformował skarżącego, że wnioskowana kopia sprawozdania nie stanowi informacji publicznej, o której mowa w u.d.i.p. i nie podlega udostępnieniu. Odnosząc się do argumentacji podniesionej we wniosku organ wskazał, że art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p. odnosi się do treści i postaci dokumentów urzędowych, przywołując definicję "dokumentu urzędowego" zawartą w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. wskazał, że zgodnie z ustaleniami, wnioskowane sprawozdanie nie zostało opracowane i podpisane przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, a przez pracownika prywatnej firmy zewnętrznej, nie spełniając tym samym ustawowej przesłanki dokumentu urzędowego. Organ wskazał, że postepowanie kontrolne zostało zainicjowane na wniosek skarżącego skierowany do Prezesa UOKiK i Wojewódzkiego Inspektoratu Inspekcji Handlowej w [...] "o przeprowadzenie stosownej kontroli" dotyczącej domniemanych nieprawidłowości u wskazanego we wniosku przedsiębiorcy. Organ przekazał skarżącemu pismo informujące o treści sprawozdania z badań, istotnej z punktu widzenia złożonego zawiadomienia i jednocześnie poinformował, że protokół przedmiotowej kontroli posiada podmiot, który ją przeprowadził, to jest [...] Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej - Delegatura w [...]. Prezes UOKiK protokołu tego nie posiada. Następnie M. O. pismem z 30 marca 2021 r. złożył opisaną na wstępie skargę na bezczynność Prezesa UOKiK, w której wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z [...] lutego 2021 r. poprzez udostępnienie żądanej informacji publicznej w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku w niniejszej sprawie, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Skarżący zarzucił Prezesowi UOKiK naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r, w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę do uzyskania informacji publicznej, przez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 1 ust, 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, że przedmiotem wniosku w niniejszej sprawie nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek. W uzasadnieniu podkreślił, że wskazane we wniosku informacje – wbrew stanowisku organu - mieszczą się w definicji "informacji publicznej". Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret drugie u.d.i.p., informacją jest dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Podkreślił, że sporządzenie przedmiotowego sprawozdania przez podmiot zewnętrzny stanowiło w zasadzie wyłączną podstawę, od której uzależniony został wynik kontroli przeprowadzonej przez organ władzy publicznej. Sprawozdanie to było również jedyną przesłanką do przyjęcia przez UOKiK, że nie zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania w oparciu o przepisy ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów. Zatem w celu zweryfikowania, czy organ przeprowadził postępowanie kontrolne w sposób prawidłowy konieczne jest poznanie przez skarżącego treści dokumentu będącego podstawą uznania, że produkty wytwarzane i oferowane przez przedsiębiorcę spełniają wymogi bezpieczeństwa. Dalej skarżący podniósł, że w orzecznictwie administracyjnym wskazuje się, że informację publiczną stanowi całość akt postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej, w tym zarówno dokumenty wytworzone, jak i posiadane przez organ w związku z konkretną sprawą, jak również, że przykładowo przedłożone przez inwestorów dokumenty, w tym ewentualny projekt budowlany, stanowią informację publiczną. Tymczasem organ bezzasadnie stoi na stanowisku, że żądana informacja stanowi dokument o innym charakterze niż dokument urzędowy, w związku z czym nie jest objęta walorem informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Prezes UOKIK wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że Prezes UOKiK sumiennie realizuje konstytucyjne prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Dokonał pogłębionej analizy możliwości i zakresu udostępnienia wnioskowanej informacji, a także wypełnił swój obowiązek ustawowy, sprzyjając sprawowaniu społecznej kontroli państwa (działań Organu) przez obywateli. Intencją Prezesa UOKiK była rzetelna realizacja zagwarantowanego konstytucyjnie prawa obywatela, dokonana w granicach prawa, nie zaś ograniczenie tego prawa. Organ wskazał też, że art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji oraz danych, które podlegają reżimowi ustawy. Wnioskowane sprawozdanie nie zostało opracowane i podpisane przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, a przez pracowników prywatnej firmy zewnętrznej, tj. Ośrodka Badań [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...], w ramach ich obowiązków służbowych. Jest on prywatną jednostką certyfikującą działającą w formie spółki z o.o. Wobec czego zdaniem Prezesa UOKiK, wnioskowana kopia sprawozdania z badań nie spełnia ustawowej przesłanki dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej p.p.s.a., obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność Prezesa UOKiK w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Na wstępie należy zwrócić uwagę, że w sprawie bezsporne jest, że Prezes UOKiK w myśl art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Sporną kwestią, wymagającą rozwinięcia jest natomiast okoliczność, czy żądana informacja, ma charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Konkretyzację powyższej zasady stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, z późn. zm., zwanej dalej "u.d.i.p."). Podstawowym zadaniem tej ustawy jest organizacja systemu społecznej kontroli działalności organów administracji publicznej w taki sposób, aby obywatele mieli jak najszerszy dostęp do informacji posiadanych przez administrację publiczną. Jest to realizacja konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, jak również zasady jawności działań administracji publicznej. Stosownie do treści art.1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty. Informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Przepis art. 6 ust. 1 w pkt 4 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m. in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Uwagę Sądu zwraca okoliczność, że wniosek obejmuje informacje zawarte w dokumencie na podstawie których odbywa się procedowanie organu administracji publicznej. Tego rodzaju dokumentami mogą być nie tylko określone decyzje administracyjne wydane w innych postępowaniach, lecz także dokumenty będące dowodami w myśl przepisów Rozdziału 4 K.p.a. stanowiące podstawę prowadzenia postępowania przez organ, również wytworzone przez podmioty nie będące organami administracji publicznej. W doktrynie wyrażono wyraźnie pogląd, że od dokumentów urzędowych odróżnić należy tzw. dokument wewnętrzny, tj. taki dokument, który został wytworzony w zakresie działania danego podmiotu i wyraża opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji. Jak wskazuje NSA w wyroku z 18 lutego 2015 r. sygn. akt. I OSK 752/14, (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Różnica pomiędzy dokumentem urzędowym a dokumentem posiadającym inny charakter, w kontekście dostępu do informacji publicznej, sprowadza się do tego, że w przypadku dokumentu urzędowego mamy do czynienia z dostępem - z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p. - do treści i postaci dokumentu, podczas gdy, w przypadku dokumentu mającego inny charakter, dostęp do informacji publicznej ogranicza się wyłącznie do jego treści (o sprawach publicznych). Biorąc powyższe pod uwagę, w sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności. Podstawowe znaczenie przy analizie tej kwestii, w rozpoznawanym przypadku, ma okoliczność błędnego zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, skutkująca uznaniem wnioskowanych informacji za nieposiadających walory informacji publicznej. Nie ma racji organ stwierdzając, że skoro sprawozdanie nie zostało opracowane i podpisane przez funkcjonariusza publicznego i nie spełnia ustawowej przesłanki dokumentu urzędowego to jednocześnie, nie może stanowić ono informacji publicznej. Istotna bowiem nie jest w tym wypadku forma sporządzenia dokumentu, a to czy organ korzysta z jego treści, a także czy treść ta odnosi się do władz publicznych. Przedmiotowe sprawozdanie, jak wskazał trafnie skarżący - było również jedyną przesłanką do przyjęcia przez UOKiK, że nie zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania w oparciu o przepisy ustawy o ogólnym bezpieczeństwie produktów. W ocenie Sądu, informacja ta posiada walor publiczny i podlega pod reżim ustawy o dostępie do informacji publicznej. W art. 6 u.d.i.p. wskazano w sposób przykładowy katalog informacji, które stanowią informację publiczną. Nie zawiera on kompletnego wyliczenia – na co z resztą wskazuje organ w odpowiedzi na skargę. W orzecznictwie podkreśla się, że charakter informacji publicznej ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. wyroki NSA z: 12 grudnia 2006r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; 30 września 2015r. sygn. akt I OSK 2093/14 – dostępny na www.nsa.gov.pl). Za informację publiczną uznać można również te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań, nawet, gdy prawa autorskie do tych dokumentów należą do innego podmiotu. Powyższe nie oznacza, że organ powinien bezrefleksyjnie udostępnić skarżącemu żądane informacje. W orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzone zostało, że udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, podobnie jak poinformowanie wnioskodawcy, że podmiot, do którego skierował on żądanie, nie ma informacji wskazanej we wniosku, lub, że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. Z kolei na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ odmawia udostępnienia informacji lub decyduje o umorzeniu postępowania. Zatem w zależności od poczynionych ustaleń, Prezes UOKIK winien udostępnić skarżącemu wnioskowane informacje, albo wydać decyzję odmowną z powołaniem się na przesłanki ustawowe zawarte przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uzasadniając rozstrzygnięcie podjęte w pkt 2 wyroku, Sąd stoi na stanowisku, że zasadność skargi na bezczynność nie jest uzależniona od powodów niepodjęcia czynności czy wydania aktu, a w szczególności od zawinionej czy niezawinionej opieszałości organu, czy od przekonania, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Powyższe kwestie mogą co najwyżej mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy zauważyć również należy, iż obecna treść art. 149 § 1 p.p.s.a. ujęta została w trzech odrębnych jednostkach redakcyjnych (punktach). Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach wymienionych w komentowanym przepisie polega więc na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 2). Komentowany przepis w pkt 3 jako odrębną postać uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przewiduje stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości postępowania. Wymieniony przepis przyznaje więc sądowi administracyjnemu kompetencję do stwierdzenia, że wystąpiła bezczynność lub przewlekłość, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonania czynności. Jak trafnie podkreśla się w piśmiennictwie ta forma rozstrzygnięcia będzie miała miejsce wówczas, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organ załatwi sprawę (por. A. Kabat, w: B, Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", teza 2, LEX 2016). Jednocześnie zgodnie z treścią art. 149 § 1a p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd i stwierdzenia stanu bezczynności w załatwieniu wniosku o dostęp do informacji publicznej jest on jednocześnie zobowiązany do dodatkowego stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Środek ten winien być interpretowany ściśle i stosowany w sposób ostrożny. W ocenie Sądu nie sposób dopatrzyć się w postępowaniu organu cech rażącego naruszenia prawa. Z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika by organ umyślnie utrudniał skarżącemu dostęp do informacji publicznej. Informował skarżącego o przedłużeniu czasu wymaganego na udzielenie odpowiedzi, której finalnie w zakreślonym terminie udzielił. Wskazał, choć błędnie, że informacja ta nie stanowi informacji publicznej co odpowiada możliwemu działaniu organu przewidzianej w przepisach u.d.i.p.. Powyższe okoliczności zdaniem Sądu przemawiają za uznaniem, że w niniejszej sprawie bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Ponownie rozpoznając sprawę Prezes UOKiK uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1, 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił w punkcie 3 sentencji wyroku, w oparciu o art. 200, art. 205 p.p.s.a.