II SAB/Wa 322/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (sprawozdawca), Ewa Pisula-Dąbrowska, Protokolant, referent stażysta Katarzyna Skurzyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2012 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Wójta Gminy K. w zakresie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej (poz. [...] – dotyczącego wskazania dat publikacji oraz numerów i pozycji Dziennika Urzędowego Województwa M., w którym opublikowano uchwały Rady Gminy K. z 1999 r.) 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata P. R. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Pismem z [...] września 2011 r. W.S. wystąpił do Wójta Gminy [...], w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. nr 112, poz. 1198 ze zm.), o pilne wskazanie dat publikacji oraz numerów i pozycji Dziennika Urzędowego Województwa [...], w którym opublikowano poszczególne uchwały Rady Gminy w [...] z 1999 r. wymagające publikacji dla wejścia w życie. W odpowiedzi na ten wniosek Wójt Gminy [...], pismem z [...] grudnia 2011 r. znak [....] poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja funkcjonuje w obrocie publicznym. Wskazano, że z datami publikacji, numerami i pozycjami Dziennika Urzędowego Województwa [...], w którym publikowane są uchwały Rady Gminy w [...], można zapoznać się w ogólnie dostępnym Biuletynie Informacji Publicznej [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] (dla dzienników publikowanych od 1 lipca 2006 r.) oraz poprzez ogólnie dostępne publikacje Dzienników Urzędowych Województwa [...], w formie papierowej. Podniesiono, że redagowanie, wydawanie i udostępnienie Dziennika Urzędowego Województwa [...] oraz prowadzenie zbioru aktów prawnych wydawanych na temat województwa [...] i podlegających publikacji znajduje się w zakresie działania Redakcji Dziennika Urzędowego Województwa [...]. Organ wyjaśnił ponadto, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz że na podstawie art. 1 ust. 2 ww. ustawy, do treści aktów prawnych (z wyjątkiem aktów nieogłoszonych i ich projektów), zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz zasady i tryb wydawania dzienników urzędowych regulowany jest odrębną ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. nr 197, poz. 1172). Pismem z 21 października 2011 r. W.S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z [...] września 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie organu do niezwłocznego udzielenia ww. informacji, zgodnie z wnioskiem i stwierdzenie rażącego naruszenia prawa – art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej; wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270); zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania i zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 13 kwietnia 2012 r. sygn.. akt II SAB/Wa 464/11 odrzucił skargę W.S., wskazując w uzasadnieniu orzeczenia, że okolicznością niebudzącą wątpliwości jest to, że Wójt Gminy [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji mającej charakter informacji publicznej. W ocenie Sądu I instancji żądana przez skarżącego informacja posiada właśnie przymiot informacji publicznej. Tekst aktu prawnego zawiera bowiem informację pochodzącą od organu władzy publicznej. Dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i nie funkcjonuje w obiegu publicznym (art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącza stosowanie jej przepisów wtedy, gdy strona ma zapewniony dostęp do żądanej informacji w innym trybie). Sytuacja opisana w wyżej powołanym przepisie miała też miejsce w niniejszej sprawie. Żądane przez skarżącego informacje zostały opublikowane w taki sposób, że są ogólnie dostępne. W świetle treści przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (...), a wcześniej treści rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 10 października 1990 r. w sprawie zasad i trybu wydawania oraz rozpowszechniania wojewódzkich dzienników urzędowych (Dz. U. nr 71, poz. 421 ze zm.) i treści ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" (Dz. U. nr 58, poz. 524 ze zm.) informacje opisane we wniosku strony funkcjonują w obrocie publicznym. Tak więc wnioskodawca może we własnym zakresie ustalić daty publikacji, numery i pozycje dziennika. Powyższe sprawia, iż skoro sprawa nie może być załatwiona w jednej z form prawnych działania organu administracji, formułowanie zarzutu bezczynności uznać należy za chybione. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną od powyższego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, postanowieniem z 25 lipca 2012 r. o sygn.. akt I OSK 1675/12 uchylił zaskarżone orzeczenie w pkt 1 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, że strona ma prawo do kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, że żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynność organu w zakresie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków. Sąd II instancji wskazał, że skoro skarga na bezczynność została merytorycznie rozpoznana poprzez ocenę charakteru żądanej informacji, zatem brak było podstaw do jej odrzucenia, jako niedopuszczalnej. Sąd I instancji przesądzając, czy żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej, winien był rozpoznać skargę na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia tej informacji w sposób merytoryczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając ponownie sprawę, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z kolei z art. 190 tej ustawy – sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Sądu skarga na bezczynność Wójta Gminy [...] w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu, albo do podjęcia określonych czynności. Na kanwie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), wobec faktu, iż pojęcie informacji publicznej nie zostało wyraźnie zdefiniowane (art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej), rozpoznanie każdej sprawy o bezczynność odbywa się dwuetapowo. W pierwszej kolejności należy zdefiniować, zakwalifikować z jakim żądaniem strona występuje. A mianowicie, czy z żądaniem udzielenia informacji o stanie sprawy, o sposobie jej załatwienia, czy z żądaniem informacyjnym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. A zatem, aby mogło dojść do rozstrzygnięcia sprawy o bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, warunkiem niezbędnym pierwszym (sine qua non) jest dokonanie za każdym razem kwalifikacji wniosku pod kątem, czy zawiera w sobie żądanie informacyjne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, pozwala zaś dopiero na przejście do drugiego etapu badania skargi – to jest do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność. Dwuetapowość spraw o bezczynność w zakresie informacji publicznej przesądza o specyfice tych spraw. Ta specyfika wynika z konieczności dokonania merytorycznej oceny wniosku informacyjnego, kwalifikacji żądania informacyjnego przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz z przepisami prawa materialnego, którego wnioski dotyczą, które regulują daną materię. Dopiero łączna wykładnia tych przepisów, w zestawieniu z treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej, pozwala na odpowiedź, czy zgłoszone żądanie informacyjne należy do kategorii żądań, które można zakwalifikować jako informację publiczną, to jest, o których można powiedzieć, że stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Art. 6 ustawy o dostępie wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Przy czym nie jest to zamknięty katalog, co wynika z treści tego przepisu. Za taką należy uznać informacje wytwarzane przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż co do zasady Wójt Gminy [...] nie ma racji, twierdząc, że data, numer i pozycja, pod którą została opublikowana uchwała organu samorządowego w publikatorze – Dzienniku Urzędowym Województwa, nie stanowi informacji publicznej. Żądanie udostępnienia tego typu informacji zawiera się w dyspozycji przepisu art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy, który stanowi, iż udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych. Pod pojęciem "aktu publicznoprawnego" należy rozumieć zarówno akty prawne powszechnie obowiązujące (tzw. źródła prawa sensu stricto), jak i akty normatywne o charakterze wewnętrznym. Za akty publicznoprawne należy także uznać wszelkie inne akty podejmowane przez podmioty określone w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, które są wynikiem ich władczego działania. Ta kategoria obejmuje w pierwszej kolejności różne formy generalnych aktów administracyjnych, takie jak porozumienia czy statuty. Świadczy o tym zwrot "stanowienie", który oznacza procedurę podejmowania przez uprawniony podmiot aktów prawnych o szerszym (ogólnym i abstrakcyjnym) charakterze. Pojęcie aktu publicznoprawnego obejmuje swoim zakresem także akty indywidualne: uchwały, zarządzenia, decyzje, itp. Informacja o dostępności wydanej przez organ gminny uchwały (rozumianej jako prawo miejscowe), zdaniem Sądu, wpisuje się w szeroko rozumiane pojęcie stanowienia prawa, którego końcowym etapem, niezbędnym dla obowiązywania aktu prawnego, jest jego opublikowanie. Zatem daty publikacji, numery i pozycje, pod którymi zamieszczono w ogólnie dostępnym publikatorze (opublikowano) poszczególne uchwały Rady Gminy w [...] z 1999 roku, stanowią informację publiczną. Wójt Gminy [...] właściwie jednak wskazuje, że W.S., jak każdy obywatel, może zaznajomić się z interesującymi go informacjami publicznymi, gdyż te, obecnie na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. nr 197, poz. 1172), a wcześniej na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 października 1990 r. w sprawie zasad i trybu wydawania oraz rozpowszechniania wojewódzkich dzienników urzędowych (Dz. U. nr 71 poz. 421 ze zm.), funkcjonują w obrocie publicznym. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust. 2 stanowi, iż przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis art. 23 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (wcześniej § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów) określa organ odpowiedzialny za wydawanie wojewódzkiego dziennika urzędowego, którym jest wojewoda. Każdy organ wydający dziennik urzędowy ma zaś obowiązek prowadzić zbiór tego dziennika i udostępniać go nieodpłatnie do powszechnego wglądu. Zbiór dziennika urzędowego powinien być wyłożony w siedzibie organu wydającego ten dziennik wraz ze skorowidzami rocznymi do tego dziennika, w miejscu do tego przeznaczonym i powszechnie dostępnym w godzinach pracy urzędu, tak by umożliwiać nieodpłatny, powszechny wgląd do tego dziennika (art. 26 ust. 2 i art. 27 ust. 2b ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, a wcześniej § 13 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 października 1990 r. w sprawie zasad i trybu wydawania oraz rozpowszechniania wojewódzkich dzienników urzędowych). Z tego trybu dostępu do informacji, będącej informacją publiczną, skarżący może skorzystać. Zatem, skoro wnioskodawca może pozyskać interesujące go informacje poprzez dostęp do Dziennika Urzędowego w formie tradycyjnej (papierowej), zarówno w zakresie treści wszystkich uchwał Rady Gminy [...] z 1999 r., jak i dat ich publikacji oraz numerów i pozycji Dzienników Urzędowych, organ nie ma obowiązku ich udzielenia na wniosek strony. Tym samym nie można zarzucić Wójtowi Gminy [...] bezczynności w udzieleniu informacji publicznej, albowiem - jak słusznie podnosi organ - żądana informacja funkcjonuje w obiegu publicznym w publikowanych przez Wojewodę [...] Dziennikach Urzędowych i jest powszechnie dostępna, o czym zainteresowany został poinformowany. Dysponent informacji publicznej jest zaś zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i – co najistotniejsze – nie funkcjonuje w obiegu publicznym. W tym stanie rzeczy nie można uznać zasadności skargi, jak też uwzględnić zawartych w niej wniosków. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku. Stosując art. 250 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i w związku z § 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.), Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie tytułem nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej z urzędu.