II SAB/Wa 325/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L.do rozpoznania punktu 1 wniosku z dnia [....] marca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. na rzecz J.J. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pan J. J. (dalej skarżący) wniósł skargę na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. (dalej organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wskazał, że w dniu 26 marca 2021 r. zwrócił się, za pośrednictwem Platformy ePUAP, do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie opisanym w skardze, tj. pkt 1-5 wniosku. W pkt. 1 pisma z 26 marca 2021 r. wnosił o przesłanie skanu decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] marca 2021 r. znak: [...]. Podniósł, że pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r., przesłanym za pośrednictwem Platformy ePUAP, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. udostępnił żądane informacje w zakresie wskazanym w pkt 2-5 wniosku z dnia [...] marca 2021 r. Odnosząc się do pkt 1 wniosku, organ stwierdził, że "...informacja taka nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów...". Skarżący nie podzielił stanowiska organu i zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.; dalej jako Konstytucja RP) - w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek; 3) art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. - poprzez błędne uznanie, wbrew przepisom ustawy, że decyzja administracyjna wydana w indywidualnej sprawie nie stanowi informacji publicznej. Wobec powyższego wnosił o: 1) zobowiązanie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. do załatwienia pkt 1 wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanu decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] marca 2021 r. znak: [...] - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej p.p.s.a.); 2) stwierdzenie, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu pkt 1 wniosku z dnia [...] marca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanu decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] marca 2021 r. znak: [...] - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 in principio p.p.s.a.; 3) stwierdzenie, że bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa - na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.; 4) zasądzenie od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych - na podstawie art. 200 p.p.s.a.; 5) skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym - na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sprawy jest bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania pkt 1 wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2021 roku o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanu decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] marca 2021 roku znak: [...]. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., tj. mających za przedmiot: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; (4) inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (...), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., przedmiotem skargi może być także bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W przypadku skarg na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" (bierności) podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Wówczas sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną i czy rzeczywiście wnioskodawca mógł skutecznie domagać się jej udostępnienia. W myśl art. 21 in principio u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.), ani też wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 601/05, CBOSA). Zasady tej nie zmieniło wprowadzenie do art. 37 k.p.a. (a w ślad za tym: także do art. 52 § 2 p.p.s.a.), z dniem 1 czerwca 2017 r. – mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) – nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji, w postaci ponaglenia (w miejsce dotychczas stosowanych w takich przypadkach: zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa). Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania. Przedmiotem tej skargi uczyniono bezczynność organu w udostępnieniu skarżącemu informacji publicznej w zakresie określonym w jego wniosku z dnia [...] marca 2021 r. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne jest zatem rozważenie następujących kwestii: i) czy organ należy do kręgu podmiotów obowiązanych do udzielania informacji publicznej; ii) czy informacje, o które wnioskował skarżący, stanowią informację publiczną, iii) czy organ prawidłowo załatwił sprawę ww. wniosku skarżącego, tj. czy w zakresie, w jakim był do tego zobowiązany, udostępnił żądane informacje, zgodnie z wnioskiem. Ad (i) Jak stanowi art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: (1) organy władzy publicznej; (2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; (3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; (4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; (5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie ulega wątpliwości, że do organów władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zaliczają się w szczególności wszystkie organy administracyjne funkcjonujące w istniejącym aparacie władzy (por. wyrok NSA z 06.03.2008 r., I OSK 1918/07, CBOSA) – w tym organy administracji państwowej. Sąd stwierdził, że organ jest bez wątpienia organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązanym do udostępniania posiadanych informacji publicznych, zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Wypada zauważyć, że kwestia ta nie była przedmiotem sporu pomiędzy stronami. Ad (ii) Z kolei rozważając aspekt przedmiotowy – tj. czy żądana przez skarżącego informacja, dokument mają charakter (są nośnikami) informacji publicznej – należy wskazać na wstępie, że prawo dostępu do informacji publicznej wynika wprost z Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, określają ustawy (art. 61 ust. 4 ab initio Konstytucji RP). Aktem prawnym regulującym tę problematykę jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która normuje podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła swoistą definicję legalną "informacji publicznej", przez którą – zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu zawiera przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w którym znalazły się m.in.: informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (pkt 3 lit. a), o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (pkt 3 lit. d), o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania (pkt 3 lit. e), o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (pkt 3 lit. f), a także informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (pkt 4 lit. a tiret pierwsze) oraz informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych (pkt 4 lit. d). Należy stwierdzić, że organ pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak: [...] przesłanym za pośrednictwem Platformy ePUAP, niezasadnie uznał, że żądanie udostępnienia skanu decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] marca 2021 r. znak: [...], nie może być zrealizowane bowiem decyzja nie jest informacja publiczną w rozumieniu przepisów ustawy u.d.i.p.. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.i.d.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Jednocześnie ust. 2 tego przepisu stanowi, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium". Na tle tego unormowania w doktrynie i orzecznictwie podnosi się, że przepisów u.d.i.p. nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Inaczej ujmując – regulacje dotyczące trybu dostępu do informacji publicznej, zawarte w innych aktach prawnych, wyłączają możliwość domagania się udostępnienia informacji publicznej w oparciu o unormowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawy, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., można zatem podzielić na ustawy ograniczające dostęp do informacji publicznej ze względu na szczególny rodzaj chronionych przez nie dóbr oraz ustawy, które nieraz bardzo szczegółowo i obszernie, ale odmiennie niż u.d.i.p. regulują dostęp do określonego rodzaju informacji publicznej (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 2, Warszawa 2012, s. 45). Z treści art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p. wynika expressis verbis, że każda decyzja administracyjna, jako dokument urzędowy, stanowi informację publiczną. Zgodnie z ww. przepisem udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: /.../ danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Decyzja administracyjna spełnia wszystkie przesłanki pozwalające za uznanie jej za dokument urzędowy, który stanowi informację publiczną. Zasadne jest twierdzenie skarżącego, że decyzja administracyjna wydana w indywidualnej sprawie jest informacją publiczną, a nadto traci charakter indywidualny poprzez usunięcie z niej danych podlegających ochronie np. danych osobowych. Jak stwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 83/10, dostępnym w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl (dalej CBOSA), a z czym należy się zgodzić, tak spreparowana kserokopia decyzji administracyjnej staje się ważną informacją o sposobie działania organu administracji oraz o treści i formie podejmowanych przez ten organ rozstrzygnięć. Oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wziął bowiem pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu "rażącym naruszeniem prawa" jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu ocenianego jako naruszenie "zwykłe" (nie-rażące). Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27.03.2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10.04.2014 r., II SAB/Wr 14/14; z 11.10.2013 r., II SAB/Po 69/13; z 11.03.2015 r., IV SAB/Po 19/15 – CBOSA). W konsekwencji należy stwierdzić, że skarga w zakresie w przesłanie skanu decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...]marca 2021 r. znak: [...] zasługiwała na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. do rozpoznania punktu [...] wniosku z dnia [...] marca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu od skargi, w wysokości 100 złotych.