II SAB/Wa 326/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Ewa Marcinkowska (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi J. R. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku J. R. z dnia 12 sierpnia 2010 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego. Wnioskiem z dnia 12 sierpnia 2010 r. J. R. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., wydanego na podstawie art. 37 § 1 i 2 k.p.a., w którym organ stwierdził, że [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej nie pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 15 września 2010 r. Dyrektor Biura [...] MSWiA poinformował J. R., że postanowienia wydawane w trybie art. 37 k.p.a. nie podlegają zaskarżeniu, a tym samym należą do kategorii postanowień, do których, stosownie do treści art. 126 k.p.a., nie stosuje się przepisów regulujących tryb nadzwyczajny wzruszenia decyzji administracyjnych (art. 156 – 159 k.p.a.). Zatem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie ma możliwości wydania postanowienia w oparciu o przepisy Rozdziału 13 Kodeksu postępowania administracyjnego, o czym wystarczyło poinformować zainteresowanego stosownym pismem. W dniu 8 października 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga J. R. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia 12 sierpnia 2010 r. o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., w której skarżący zarzucił, że organ nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia w tej sprawie w terminach, o których mowa w art. 35 i art. 36 k.p.a. Wniósł w związku z tym o zobowiązanie organu do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia – postanowienia administracyjnego, załatwiającego sprawę. Skarżący zarzucił organowi rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 6 – 11 k.p.a., art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podkreślając, iż pismem z dnia 15 września 2010 r. udzielono skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek z dnia 12 sierpnia 2010 r., informując go, że postanowienia wydawane w trybie art. 37 k.p.a. nie podlegają zaskarżeniu, a tym samym nie mają do nich zastosowania nadzwyczajne tryby wzruszenia rozstrzygnięć administracyjnych, tj. art. 156 – 159 k.p.a. Skarżący w piśmie procesowym z dnia 22 listopada 2010 r., ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę udzielonej przez organ, podtrzymał w całości zarzuty skargi, podkreślając, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pozostaje nadal w bezczynności, gdyż nie wydał i nie doręczył mu postanowienia załatwiającego jego wniosek z dnia 12 sierpnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W ocenie Sądu skarga na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). J. R. wnioskiem z dnia 12 sierpnia 2010 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., wydanego na podstawie art. 37 § 1 i 2 k.p.a. W postanowieniu tym Komendant Główny PSP, odpowiadając na zażalenie skarżącego, stwierdził, że [...] Komendant Wojewódzki PSP nie pozostaje w bezczynności. Postanowienie to zostało wydane po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Art. 37 § 2 stanowi natomiast, że organ wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Kodeks nie określa wyraźnie formy działania organu wyższego stopnia, podejmowanego na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. W doktrynie przyjmuje się jednak, że organ taki podejmuje w tej kwestii rozstrzygnięcie w postaci postanowienia, o jakim mowa w art. 123 § 1 k.p.a. Postanowienie to jest zaliczane do grupy wydawanych w toku postępowania administracyjnego dotyczących poszczególnych kwestii – jak w tym przypadku bezczynności organu – wynikających w toku tego postępowania, lecz nierozstrzygających o istocie sprawy. Nie jest to też postanowienie kończące postępowanie, a także nie przysługuje od niego zażalenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 306/05, niepublikowany). Stosownie bowiem do treści art. 141 k.p.a. zażalenie przysługuje na wydane w toku postępowania postanowienia, jedynie wtedy, gdy Kodeks tak stanowi. Tymczasem brak jest w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego przepisu, który przewidywałby możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 37 k.p.a. Należy zatem zgodzić się z organem, że brak możliwości wniesienia zażalenia na tego typu postanowienie przesądza o tym, iż postanowienie takie nie może być wzruszone w trybie stwierdzenia nieważności, uregulowanym w art. 156 – 159 k.p.a. Wskazuje na to wyraźnie treść art. 126 k.p.a., zgodnie z którym jedynie do postanowień, od których przysługuje zażalenie, mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji. Stąd też wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia wydanego w trybie art. 37 k.p.a. jest niedopuszczalny z przyczyn przedmiotowych. Istnieje bowiem przepis szczególny – art. 126 k.p.a., który wyłącza możliwość przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, co do takiego postanowienia. W ocenie Sądu, w okolicznościach zgłoszenia wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie, prawidłową formą zakończenia postępowania powinno być wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują bowiem pozostawienia bez rozpoznania podania o stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia. Przepis art. 157 § 3 k.p.a. stanowi, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Zgodnie natomiast z art. 126 k.p.a. w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności postanowienia wydaje się postanowienie. W art. 157 § 3 k.p.a. brak jest wprost wymienionych przesłanek, które miałyby przesądzać o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a także w doktrynie przyjmuje się, że na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. organ nadzorczy orzeka o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Organ rozpoznając wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności postanowienia Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. zobowiązany był zatem ocenić w pierwszej kolejności, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność, a w przypadku ich braku – wydać postanowienie odmawiające wszczęcia takiego postępowania. Biorąc zatem pod uwagę dotychczasowe działania podjęte przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w celu rozpatrzenia wniosku J. R. z dnia 12 sierpnia 2010 r., zarzut bezczynności organu należy uznać za uzasadniony. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.