II SAB/Wa 333/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 września 2021 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku [...] z siedzibą w W. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie rozpoznania punktów 10, 11 i 12 wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do rozpoznania punktów 10, 11 i 12 wniosku Polskiego Związku [...] z siedzibą w W. z dnia [...] lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na rzecz Polskiego Związku [...] z siedzibą w W. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Polski Związek [...] z siedzibą w W. złożył do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wniosek o udostępnienie informacji publicznej: 1. Ile wniosków o pozwolenie na poszukiwanie zabytków wpłynęło ogółem do Urzędu, w okresie od 1 września do 31 grudnia 2020 r.? 2. Ile pozwoleń na poszukiwania zabytków Urząd wydał w okresie od 1 września do 31 grudnia 2020 r.? 3. Ile decyzji odmownych na poszukiwanie zabytków Urząd wydał w okresie od 1 września do 31 grudnia 2020 r.? 4. Ile razy od wydanych w tym okresie decyzji wnioskodawcy odwoływali się do organu wyższej instancji? 5. Czy o wydanych od 1 września do 31 grudnia 2020 r.? pozwoleniach na poszukiwanie zabytków (lub odmowach) Urząd powiadamiał policję? Jeśli tak to w ilu przypadkach miało to miejsce? 6. Czy w pozwoleniach na poszukiwanie zabytków wydanych od 1 maja do 31 sierpnia br. w warunkach poszukiwań stosowano zapis o zakazie kopania, rozkopywania ziemi, gruntu, czy naruszania gleby? Jeśli tak to proszę o informację w ilu przypadkach miało to miejsce i z jakich powodów wydawano takie decyzje? 7. Czy Urząd wymagał od wnioskodawcy podania we wniosku (na poszukiwania zabytków) numerów ksiąg wieczystych nieruchomości i /lub innych dokumentów potwierdzających prawo własności? Jeśli tak to w ilu przypadkach miało to miejsce w okresie 1 września do 31 grudnia 2020 r.? 8. Czy [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wnioskował za pośrednictwem Generalnego Konserwatora Zabytków w 2020 r. o przyznanie nagrody dla znalazcy za przypadkowe odkrycie zabytku archeologicznego? Ile razy miało to miejsce? 9. Czy [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wnioskował za pośrednictwem Generalnego Konserwatora Zabytków w 2020 r. o przyznanie nagrody dla znalazcy za zabytki lub materiały archiwalne, odkryte w wyniku poszukiwań? Ile razy miało to miejsce? 10. Jaka jest ogólna liczba wszystkich przedmiotów przekazanych w 2020 r. do Urzędu w wyniku poszukiwań prowadzonych za zgodą konserwatora zabytków ? 11. Ile z nich zostało zewidencjonowanych jako zabytki archeologiczne? 12. Ile z nich uznano za zabytkami inne niż archeologiczne? 13. Ile nowych stanowisk archeologicznych rozpoznano i wpisano do programu Archeologiczne Zdjęcie Polski w związku z oceną materiałów i informacji dostarczonych w ramach prowadzonych poszukiwań zabytków w 2019 r.? Wnoszący zażądał, aby informacje zostały przesłane w formie pisemnej na adres e-maii: [...]. Nadmieniono również, że te same pytania zostały wysłane oddzielnie do urzędów wojewódzkich i delegatur, wniesiono zatem o podanie odpowiedzi za urząd, którego dotyczy wniosek. W dniu [...] lutego 2021 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wystosował do strony pismo nr [...], w którym odpowiedział na pytania dotyczące informacji publicznej: Ad. 1. 1. Ad. 2. 2. Ad. 3.1. Ad. 4.2. Ad. 5. Nie informowano policji. Ad. 6.Nie było takich zapisów. Ad. 7.Nie wymagał. Ad. 8.1. Ad. 9.0. Ad. 10-12 Urząd nie posiada gotowych zestawień i wykazów statystycznych. Ad. 13. W ramach prowadzonych poszukiwań w 2019 nie rozpoznano nowych stanowisk archeologicznych. Polski Związek [...] z siedzibą w W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie rozpatrzenia punktów 10, 11 i 12 wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2) art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. w zakresie nieudostępnionych informacji publicznych i zasądzenie od organu kosztów postępowania. Skarżący podkreślił, że w odniesieniu do pytań zawartych w pkt 10, 11, 12 informacja publiczna nie została udostępniona. Urząd odpowiedział, że nie posiada gotowych zestawień i wykazów statystycznych, co nie oznacza, że nie jest w posiadaniu tych informacji. Organ tylko częściowo udostępnił żądane informacje. W związku z powyższym w odniesieniu do ww. części wniosku organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, co czyni niniejszą skargę zasadną i konieczną. W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, iż zarzut bezczynności jest całkowicie bezzasadny. W przedmiotowej sprawie odpowiedzi na pytania zostały udzielone w wiadomości e-mail, w trybie udostępniania informacji publicznej. Organ nie dysponował i nie dysponuje informacjami w zakresie oczekiwanym przez skarżącego w formie wskazanych łącznych zestawień. Wyjaśnił też, że zbieranie i gromadzenie takich danych nie należy do kompetencji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, ani nie wynika z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zakres oczekiwanej informacji wykracza poza zakres przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i ma charakter informacji przetworzonej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna. Instytucja skargi na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej P.p.s.a.), ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. W orzecznictwie podnosi się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych przepisami prawa, organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt III SAB/Gl 3/12, Baza NSA). Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjąć czynność oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań (P. Daniel, Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania – zakres kontroli, Kontrola państwowa 2013, Nr 3, s. 94). Oznacza to, że sam brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia przesądza o bezczynności organu. Zaznaczyć przy tym należy, że w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznej oceny podejmowanych w sprawie czynności oraz wydawanych rozstrzygnięć. Równocześnie, podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność organu, należy uwzględnić stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 powołanej powyżej ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje, jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę. Co warte podkreślenia, w sytuacji gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2002 r., sygn. akt sygn. akt II SA/Lu 507/02, Baza NSA). W myśl art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Ponadto do skargi na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Obowiązkiem Sądu, rozpoznającego niniejszą sprawę, było określenie, czy informacja, o którą wnosiła strona skarżąca w postaci udzielenia odpowiedzi na pytanie zawarte w punktach 10,11,12 wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. stanowi informację publiczną. Nie budzi przy tym wątpliwości, że adresat wniosku [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej, co wynika wprost z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych. Zakres przedmiotowy informacji, stanowiących informację publiczną został doprecyzowany w art. 6 ustawy o dostępie o informacji publicznej, przy czym wymienione tam formy działań uznane za informacje podlegające udostępnieniu na podstawie ustawy, mają formułę katalogu otwartego. Przy wykładni tego przepisu należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Podsumowując ten fragment rozważań, stwierdzić należy, iż informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów. Zdaniem Sądu pytania zawarte w punktach 10,11 i 12 wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. dotyczą informacji o sprawach publicznych, gdyż dotyczą takich kwestii jak: liczby przekazanych do Urzędu przedmiotów w wyniku poszukiwań prowadzonych za zgodą organu, liczby przekazanych przedmiotów zaewidencjonowanych jako zabytki archeologiczne oraz liczby przekazanych przedmiotów uznanych za zabytki inne niż archeologiczne. Podkreślenia wymaga, iż orzecznictwo sądowoadministracyjne ukształtowało pogląd, że nie jest wystarczające zawarcie w piśmie informacyjnym lakonicznego stwierdzenia, iż podmiot obowiązany wnioskowanej informacji nie posiada. Dla ustalenia, że w sprawie nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej, której adresat wniosku nie posiada, jest on obowiązany wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Wystarczające jest pisemne wyjaśnienie przyczyny nieudzielenia informacji. W takim przypadku pismo informujące o tym, stanowi odpowiedź na wniosek, co uwalnia adresata wniosku od zarzutu bezczynności. Nie jest bowiem możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności organu w sytuacji, gdy żądana informacja nie znajduje się w posiadaniu organu. Pismo kierowane do strony wnioskującej powinno zawierać wyjaśnienie takiego stanu rzeczy (tak w wyroku NSA z dnia 22 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 473/17). Podmiot, który twierdzi, że nie posiada informacji wskazanej we wniosku, powinien twierdzenie to uwiarygodnić. Powiadomienie o nieposiadaniu żądanej informacji powinno zawierać dane pozwalające na ocenę rzetelności takiego twierdzenia. Gdyby przyjąć, że samo takie twierdzenie zwalnia od zarzutu bezczynności, wnioskodawca byłby faktycznie pozbawiony realnej ochrony (zob. wyrok NSA z 24 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 851/09, publik. LexPolonica nr 2474778). Zasadniczo obowiązek informacyjny podmiotu zobowiązanego nie musi być adekwatny do zakresu jego działania, ale jest tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania daną informacją. W wypadku pojawienia się problemów dowodowych związanych z ustaleniem, czy żądana informacja rzeczywiście jest w posiadaniu podmiotu, do którego skierowano wniosek, przesądzające znaczenie powinno mieć to, czy przedmiot pytania (żądania) pokrywa się z właściwością rzeczową (zakresem działania) podmiotu, do którego skierowano wniosek. Zobowiązany byłby zatem każdy podmiot, który powinien mieć taką informację ze względu na swój zakres kompetencji lub swoją właściwość rzeczową (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, op. cit). W rozpoznawanej sprawie organ w jakikolwiek sposób nie uwiarygodnił, iż nie posiada informacji w zakresie objętym przedmiotowymi pytaniami. Zdaniem Sądu odpowiedź organu zawarta w jego piśmie procesowym z dnia 4 maja 2021 r. w istocie nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, czy organ w ogóle nie posiada żądanych informacji z tego powodu, że "zbieranie i gromadzenie takich danych nie należy do kompetencji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ani nie wynika z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami", czy też dysponuje jedynie cząstkowymi danymi pozwalającymi na udzielenie odpowiedzi na sporne pytania dopiero po ich przetworzeniu przez organ. Dodać też należy, iż w sytuacji, gdyby żądana informacja miała charakter informacji przetworzonej, to ewentualna odmowa udostepnienia takiej informacji wymagałaby rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Decyzja taka podlega kontroli w trybie odwoławczym, a następnie kontroli sądowoadministracyjnej. Mając powyższe wywody na względzie, należy stwierdzić, iż [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków powinien wyjaśnić, dlaczego nie posiada informacji we wnioskowanym zakresie. Samo stwierdzenie, iż wnioskowanej informacji nie posiada, nie realizuje obowiązku informacyjnego w rozumieniu u.d.i.p. Rozpoznając ponownie sprawę, organ powinien dokonać analizy zakresu żądań zawartych w punktach 10, 11 i 12 wniosku z [...] lutego 2021 r. Jeżeli organ podtrzyma swoje stanowisko, iż informacji nie posiada, to obowiązany jest wyjaśnić ten stan rzeczy. Organ musi uwiarygodnić, iż nie posiada żądanej informacji publicznej, aby nie pozostawać w stanie bezczynności w jej udostępnieniu. W orzecznictwie podkreśla się, że powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych informacji należy rozpatrywać w kontekście art. 8, 9 i 11 k.p.a., a zatem takie powiadomienie powinno zawierać informację, dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz inne dane, które mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy. Sąd jest natomiast zobowiązany do oceny czy prawdopodobne jest, że organ żądanej informacji nie posiada (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2571/12 i powołane tam orzecznictwo, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, Sąd uznał, iż pismo z dnia [...] lutego 2021 r. skierowane do strony skarżącej nie może być uznane za realizujące wniosek z [...] lutego 2021 r. w spornym zakresie zawierający żądanie udostępnienia określonej w nim informacji publicznej. Udzielenie odpowiedzi, iż organ nie posiada "gotowych" informacji we wnioskowanym zakresie, niepoparte wiarygodną, przekonującą argumentacją, nie może uwolnić organu z zarzutu bezczynności. Przyjmując zatem, że organ pozostaje w bezczynności co do udzielenia informacji publicznej ujętej w punktach 10, 11 i 12 wniosku skarżącego z [...] lutego 2021 r., Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał ten organ do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku w zakreślonym terminie. Uwzględniając okoliczności niniejszej sprawy Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu [...] lutego 2021 r., a [...] lutego 2021 r. skarżący otrzymał pocztą elektroniczną pismo ustosunkowujące się do jego żądań. Oznacza to, że zachowany został termin zakreślony dla udostępnienia informacji publicznej (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Okoliczność, iż odpowiedź ta nie została uznana przesz Sąd za prawidłową realizację wniosku, nie może jednak świadczyć o rażącym naruszeniu prawa, a co najwyżej o nieprawidłowej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 sentencji oparte zostało na przepisie art. 149 § 1a P.p.s.a. o kosztach postępowania orzeczono na postawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.