II SAB/Wa 336/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Dyrektora Instytutu [...] (obecnie Dyrektora Narodowego Instytutu [...]) w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] stycznia 2021r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Dyrektor Instytutu [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z [...] stycznia 2021r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Instytutu [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Dyrektora Narodowego Instytutu [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] (zwany dalej "Skarżącym") zwróciło się do Dyrektora Instytutu [...] (zwany dalej: "Instytutem") z wnioskiem z [...] stycznia 2021r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci skanów umów zawartych przez Instytut z [...] sp. z o.o., które obejmują usługi związane z Funduszem Wsparcia Kultury. Skarżący poprosił o przesłanie skanów za pośrednictwem platformy ePUAP. 2. Skarżący złożył 22 kwietnia 2021r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Instytutu, w zakresie rozpatrzenia ww. wniosku, zarzucając naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi gwarancję prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, przez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; - art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (zwanej dalej "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o: - zobowiązanie Instytutu do załatwienia ww. wniosku z [...] stycznia 2021r., - udostępnienie informacji publicznej; - orzeczenie, że Instytut dopuścił się bezczynności; - zasądzenie od Instytutu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że do dnia złożenia skargi nie otrzymał odpowiedzi na ww. wniosek, Instytut nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej, ani nie wydał decyzji odmownej. Dyrektor Instytutu był organem zobowiązanym do udzielenia wnioskowanej umowy, z uwagi na art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., jak również z tego względu, że umowa została wytworzona przez Instytut i stanowi informację publiczną. W tym zakresie odwołał się do poglądów wyrażanych przez Wojewódzkie Sądy Administracyjne. 3. Instytut w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że była ona przedwczesna, z uwagi na brak ponaglenia oraz jakikolwiek sygnału ze strony Skarżącego, że Instytut spóźnia się z udzieleniem odpowiedzi. Zaniechanie przedłożenia Skarżącemu wnioskowanej informacji było wynikiem nieporozumienia wynikającego w szczególności z faktu, że pozostawał w dyskusji ze Skarżącym na tle innego wniosku o udzielenie dostępu do informacji, w związku z którym postępowanie zawisło przed Sądem. Skarżący zajmował stanowisko dotyczące tego ostatniego wniosku, nie odwołując się do wniosku objętego niniejszą skargą, co wywołało błędne przekonanie Instytutu, że Skarżący utracił zainteresowanie informacją wnioskowaną pierwotnie, a koncentruje się na późniejszym wniosku. Skarżący w żadnym zakresie nie zwracał uwagi, że obok spornego wniosku, oczekuje także informacji objętej tą skargą. Instytut podniósł też, że po otrzymaniu skargi, udostępnił Skarżącemu całość wnioskowanej informacji co świadczy o nieintencjonalnym zaniechaniu jej przekazania. Organ podkreślił, że obowiązki powiązane z obsługą Funduszu Wsparcia Kultury są dla niego całkowicie nowe i stanowią niezmiennie poważne i wielowymiarowe wyzwanie. Instytut jest, obok Instytutu Teatralnego im. [...], jedną z dwóch "państwowych instytucji" wskazanych do obsługi procesu udzielenia wsparcia finansowego, w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z 30 września 2020r. w sprawie wsparcia finansowego jednostek prowadzących działalność kulturalną w dziedzinie teatru, muzyki lub tańca (Dz.U. z 2020r., poz. 1792, zwane dalej "rozporządzeniem"), na rzecz jednostek określonych w § 2 ww. aktu. Wnioskowana przez Skarżącego informacja dotyczyła umowy ze spółką będącą operatorem serwisu internetowego www.[...], oferującego kompleksowy system informatyczny, usprawniający ogłaszanie konkursów ofert, naborów i ocenę wniosków dotacyjnych, tworzenie umów oraz składanie i weryfikację sprawozdań dla m. in. samorządów, instytucji państwowych i organizacji samorządowych. Instytut wykorzystuje ten system do udzielania wsparcia określonego w ww. rozporządzeniu. Instytut przyznał, że umowa będąca przedmiotem wniosku powinna była zostać udostępniona szybciej, w trybie przepisów u.d.i.p., ale nie dostrzega okoliczności uzasadniających zaniechanie podjęcia przez Skarżącego jakiejkolwiek czynności przypominającej w sprawie tak błahej i ewidentnie zagubionej w toku poważnej dyskusji ze Skarżącym. Skoro Instytut na dzień złożenie odpowiedzi na skargę nie pozostaje już w bezczynności, wniósł o oddalenie skargi, powołując się też na pandemię COVID-19, która zdezorganizowała dotkliwie organizację pracy nie tylko Instytutu, ale i innych uczestników obrotu prawnego. Instytut wniósł też o zastosowanie adekwatnych instrumentów prawnych, odwołując się do wyroku WSA w Krakowie z 2 października 2018r., sygn. II SAB/Kr 107/18, zgodnie z którym sądowa ocena charakteru danego naruszenia powinna być dokonywana zawsze w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonymi przez wszystkie elementy zmienne. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Skarga na bezczynność zasługuje na uwzględnienie. 2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej: "P.p.s.a."). Sąd stwierdza też, że Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021r., poz.137 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020r., poz. 2176, zwana dalej "u.d.i.p.") wynika, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W myśl art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z 24 lipca 2015r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz.U. z 2015r., poz. 1240) oraz partie polityczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się między innymi: podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.), podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Przepisy u.d.i.p. nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. 4. Sąd, mając powyższe okoliczności na uwadze, podkreśla, że w toku oceny zasadności skargi na bezczynność w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej, zobowiązany jest przede wszystkim ustalić, czy podmiot, do którego Skarżący wystąpił z wnioskiem był zobowiązany do udostępnienia żądanej informacji publicznej, jak również, czy żądanie domagającego się udzielenia informacji podmiotu mieści się w ramach u.d.i.p. Dopiero przesądzenie ww. kwestii umożliwia dalsze procedowanie w sprawie. Sąd w związku z tym wskazuje, że Dyrektora Instytutu, który reprezentował państwową instytucję kultury, powołaną do życia w 2010r., wykonującą zadania władzy publicznej w dziedzinie kultury i korzystającą z wsparcia finansowego Skarbu Państwa (dysponującą majątkiem publicznym), należało uznać za podmiot zobowiązany do udzielenia żądanej przez Skarżącego informacji publicznej, z uwagi na treść powołanego wyżej art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Instytut jest ponadto państwową instytucją kultury podległą ministrowi właściwemu do spraw kultury i dziedzictwa narodowego, wskazaną przez tegoż ministra do obsługi procesu udzielania wsparcia finansowego jednostkom wskazanym w § 2 ww. rozporządzenia, wydanego na podstawie art. 65 ust. 29 ustawy z 31 marca 2020r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 568, 695,1086,1262 i 1478). Mechanizm udzielania wsparcia finansowego wdrożono z "Funduszu Wsparcia Kultury". Zdaniem Sądu również żądane przez Skarżącego umowy powinny być i zostały, jak wynika z odpowiedzi na skargę, czego nie kwestionuje Skarżący, udostępnione przez Instytut w drodze u.d.i.p., choć po terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Skoro w sprawie miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej – u.d.i.p., należało uznać skargę za dopuszczalną, co umożliwiało Sądowi przejście do drugiego etapu kontroli – do rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność. W tym zakresie Sąd administracyjny ocenia, czy organ podjął jakiekolwiek działanie, czy dokonał tego w prawem wymaganej formie, a jeśli udzielił żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni i w terminie, a więc, czy wykonany został obowiązek działań przewidzianych w przepisach u.d.i.p. Zasadnicze sposoby (tryby) udzielania informacji publicznej, a także ograniczenia w jej udostępnianiu, normują przepisy u.d.i.p. I tak przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną – "zwykłym" pismem. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia, bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) – czyli, gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. 5. Sąd, mając powyższe na względzie, jak również biorąc pod uwagę argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę oraz uwzględniając ugruntowane orzecznictwo Sądów administracyjnych, stwierdził, że Dyrektor Instytutu pozostawał w bezczynności na dzień wniesienia przez Skarżącego skargi do WSA w Warszawie. Bezczynność ta ustała już po wniesieniu skargi i nie istniała w dniu [...] maja 2021r – data sporządzenia przez Instytut odpowiedzi na skargę. Instytut przekazał bowiem Skarżącemu umowę, której żądano w ww. wniosku o udzielenie informacji publicznej z [...] stycznia 2021r., choć po terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Sąd, mając powyższe na względzie uznał, że skoro stan bezczynności ustał już po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zasadne było wydanie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Zdaniem Sądu brak było natomiast podstaw do zobowiązania Instytutu, na mocy art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., do załatwienia ww. wniosku Skarżącego, w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi. Wyjaśnić bowiem należy, że jakkolwiek Sąd bada bezczynność organu na dzień wniesienia skargi, a ta istniała w tej dacie, tym niemniej Instytut, na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę udzielił Skarżącemu odpowiedzi na ww. wniosek. Sąd stwierdza, że jakkolwiek późniejsze, niż wniesiona skarga udzielenie Skarżącemu odpowiedzi, nie sanuje bezczynności Instytutu, istniejącej w chwili wniesienia skargi, tym niemniej nie uzasadnia zobowiązania Instytutu do udzielenia odpowiedzi, bo ta została Skarżącemu udzielona w sposób pełny, choć po terminie. Zdaniem Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezczynność Instytutu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a.), co uzasadniało wydanie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie drugim sentencji wyroku. Z rażącym charakterem bezczynności mamy do czynienia, np. gdy okres zaniechania jest długotrwały, zaniechanie jest celowe lub zamierzone przez organ, ewentualnie wynika z innych niepodlegających akceptacji przyczyn. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012r. sygn. akt I OSK 675/12, dostępny na www.nsa.gov.pl). Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest więc zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Taka sytuacja nie miała miejsca w sprawie, gdyż Instytut udzielił Skarżącemu, wskazując w odpowiedzi na skargę przesłanki, które w pewnym stopniu usprawiedliwiały udzielenie odpowiedzi po terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Sąd o kosztach postępowania sądowego (punkt trzeci sentencji wyroku) orzekł na podstawie art. 200 i art. 209 P.p.s.a., zasądzając na rzecz Skarżącego od Instytutu 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi. 6. Sąd, mając powyższe na względzie, na podstawie ww. przepisów, orzekł, jak w sentencji.