II SAB/Wa 339/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Adam Lipiński (spr.), Maria Werpachowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Prezesa Krajowej Rady Biegłych Rewidentów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej – oddala skargę – J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Krajowej Izby Biegłych Rewidentów w W., reprezentowanej przez Prezesa Krajowej Rady Biegłych Rewidentów w W. w zakresie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej. Organowi zarzucił naruszenie art. 4 ust 1 w zw. z art. 1 ust 1, art. 3 ust 1, pkt 1 oraz art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U z 2015 r. poz. 2058 ze zm.). W konkluzji skargi wniósł o: 1. zobowiązanie Prezesa Krajowej Rady Biegłych Rewidentów do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej, w terminie 14 dnia od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku, 2. stwierdzenie, że bezczynność Prezesa KRBR w W. nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądzenie od Prezesa KRBR w W., na rzecz skarżącego, wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi J. K. wskazał, iż przedmiotowym wnioskiem wystąpił w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej o udostępnienie sprawozdania finansowego Krajowej Izby Biegłych Rewidentów za 2016 rok. W piśmie z dnia [...] kwietnia Prezes KRBR poinformował skarżącego, że nie udostępni sprawozdania finansowego sporządzonego do 31 marca, natomiast udostępni sprawozdanie finansowe zatwierdzone przez KRBR i ogłoszone na stronie internetowej Krajowej Izby Biegłych Rewidentów. W piśmie z dnia [...] maja 2017 r. skarżący ponowił wniosek, wskazując że bez sensu jest prosić o sprawozdanie finansowe, które jest ogólnie dostępne na stronie internetowej instytucji. W dniu [...] czerwca 2017 r. Prezes KRBR przesłał skarżącemu sprawozdanie finansowe sporządzone w dniu [...] maja 2017 r. i opublikowane na stronie internetowej KIBR. W ocenie skarżącego obowiązek sporządzenia sprawozdania w terminie nie później niż w ciągu trzech miesięcy od dnia bilansowego wynika z art. 52 ustawy o rachunkowości, tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 1042 i dlatego skarżący powinien otrzymać sprawozdanie w tej wersji. Przedmiotowa skarga została sporządzona w dniu [...] czerwca 2017 r. i wpłynęła do organu w dniu [...] czerwca 2017 r. W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowej Rady Biegłych Rewidentów w W. wniósł o jej oddalenie. Organ przyznał wpływ, drogą elektroniczną, w dniu [...] kwietnia 2017 r. przedmiotowego wniosku. Wnioskodawca nadmienił, iż jest członkiem Izby Biegłych Rewidentów i dlatego ma prawo do wglądu do przedmiotowego dokumentu, ale jednocześnie wskazał na ustawę o dostępie do informacji publicznej, jako na podstawę swojego żądania. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Prezes KRBR poinformował wnioskodawcę o trybie przyjmowania i udostępniania rocznych sprawozdań finansowych Krajowej Izby Biegłych Rewidentów, który był stosowany konsekwentnie, również przez samego wnioskodawcę w latach 2011-2015 - gdy pełnił on funkcję Prezesa KRBR. W piśmie tym wskazano, że dotychczas nie było praktyki udostępniania członkom samorządu, ani osobom trzecim sprawozdań finansowych KIBR, które nie zostały wcześniej zaaprobowane przez Krajową Komisję Rewizyjną oraz zatwierdzone przez Krajową Radę Biegłych Rewidentów. Ponadto poinformowano wnioskodawcę, że roczne sprawozdanie finansowe KIBR zostanie mu udostępnione niezwłocznie po jego zatwierdzeniu przez Krajową Radę Biegłych Rewidentów, nie później niż do dnia [...] czerwca 2017 r. zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dniu [...] maja 2017 r. J. K., odnosząc się do powyższego pisma, wskazał, że jego wnioskiem objęte było sprawozdanie finansowe sporządzone na dzień [...] marca 2017 r. za rok 2016 rok, a nie sprawozdanie które będzie zatwierdzone i opublikowane na stronie internetowej KIBR i ponownie zażądał udostępnienia sprawozdania lub wydania decyzji odmownej. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. Prezes KIBR przekazał wnioskodawcy roczne sprawozdanie finansowe za 2016 rok, zatwierdzone na posiedzeniu Krajowej Rady Biegłych Rewidentów w dniu [...] czerwca 2017 r. Tym samym, w ocenie organu, Prezes KIBR dochował należytej staranności w jak najszybszym w udostępnieniu wnioskodawcy informacji o charakterze publicznym, jakim jest roczne sprawozdanie finansowe, które pozwala ocenić finansowe skutki działalności Krajowej Rady Biegłych Rewidentów w 2016 roku. Rozpatrując sformułowany przez J. K. wniosek, Prezes KRBR miał na uwadze, że zgodnie z art. 21 ust. 5 ustawy o biegłych rewidentach, obowiązującej w chwili rozpatrywania wniosku (obecnie art. 30 ust. 6 tej ustawy z 2017 r.) roczne sprawozdanie finansowe Krajowej Izby Biegłych Rewidentów musi zostać zatwierdzone przez Krajową Radę Biegłych Rewidentów oraz pozytywnie zaopiniowane przez Krajową Komisję Rewizyjną. Dlatego poinformowano wnioskodawcę, że na chwilę rozpoznawania wniosku brak było zatwierdzonego sprawozdania finansowego, które mogłoby zostać udostępnione wnioskodawcy i wskazano, że żądany dokument zostanie przesłany wnioskodawcy niezwłocznie po jego zatwierdzeniu przez Krajową Radę Biegłych Rewidentów. I tak też się stało. Powyższa odpowiedź powinna być traktowana na równo z informacją, że organ (Prezes KRBR) w chwili rozpoznawania wniosku nie posiadał żądanej do udostępnienia informacji, co uniemożliwia stwierdzenie, że organ ten pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W korespondencji skierowanej do Prezesa Izby w dniu [...] maja 2017 r. Wnioskodawca wskazał, że żąda udostępnienia "sprawozdania sporządzonego na dzień 31 marca 2017 r. - za rok 2016, a nie sprawozdania, które będzie zatwierdzone i opublikowane na stronie internetowej KIBR". Odnosząc się do tego żądania podnieść należy, że przekazanie wnioskodawcy dokumentu w postaci zatwierdzonego sprawozdania finansowego Krajowej Izby Biegłych Rewidentów za rok 2016 stanowi realizację żądania wnioskodawcy w pełnym zakresie. Brak jest podstaw do uznania, że Krajowa Izba Biegłych Rewidentów posiada dwa różne roczne sprawozdania finansowe za 2016 rok. To z kolei przemawia za uznaniem, że niedopuszczalnym jest podnoszenie bezczynności Prezesa KRBR w zakresie braku rozpoznania przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Organ odwołał się do orzeczeń sądów administracyjnych (wyroki NSA: z dnia 20 września 2016 r. sygn. akt I OSK 2649/15; 14 października 2015 r. sygn. akt I OSK 1947/14; z dnia 7 października 2015 r., I OSK 1883/14) i podkreślił, iż dopiero w momencie, kiedy projekt rozstrzygnięcia zyskuje walor oficjalności, może być udostępniony opinii publicznej przez organ, który go stworzył, i wówczas może podlegać społecznej ocenie. Również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12) przyjęto, że dokumenty wewnętrzne podlegają wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej. Roczne sprawozdanie finansowe Krajowej Izby Biegłych Rewidentów podlega zatwierdzeniu przez Krajową Radę Biegłych Rewidentów, a także wymaga weryfikacji przez niezależnego biegłego rewidenta a następnie pozytywnej opinii innego organu Izby - Krajowej Komisji Rewizyjnej oraz akceptacji w formie uchwały Krajowej Rady Biegłych Rewidentów o zatwierdzeniu sprawozdania finansowego przez Komisję Nadzoru Audytowego, co znajduje potwierdzenie w przepisie art. 21 ust. 5 ustawy o biegłych rewidentach z 2009 r. Nie ulega wątpliwości to, że dopiero zatwierdzone w trybie art. 21 ust. 5 ustawy o biegłych rewidentach z 2009 r. przez Krajową Radę Biegłych Rewidentów i pozytywne zaopiniowanie przez Krajową Komisję Rewizyjną sprawozdanie finansowe Krajowej Izby Biegłych Rewidentów - zyskuje walor oficjalności i może być udostępnione w trybie dostępu do informacji publicznej. Do tego czasu sprawozdanie finansowe jest jedynie roboczym zestawieniem informacji finansowych oraz niefinansowych, a przez to projektem dokumentu, nieposiadającym waloru oficjalności i niepodlegającym publicznemu udostępnianiu. Oceny takiej nie zmienia fakt, że termin jego sporządzenia ustalony został przepisami ustawy o rachunkowości. Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2017 r. zaprzeczył, iż żądany przez niego dokument, to dokument wewnętrzny. Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy o rachunkowości, zdarzenia mające istotny wpływ na to sprawozdanie, ujawnione przed jego zatwierdzeniem, ujmuje się poprzez zmianę tego sprawozdania. Ujawnione na stronie internetowej sprawozdanie finansowe Polskiej Izby Biegłych Rewidentów zostało podpisane przez Prezesa w dniu [...] maja 2017 r. Nie ulega wątpliwości, że pomiędzy datą [...] marca a [...] maja 2017 r. wystąpiły istotne zdarzenia mające wpływ na roczne sprawozdanie finansowe KIBR. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obejmuje również bezczynność organów. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność organu polega na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany w tej ustawie, wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Aby można było mówić o bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej należy przede wszystkim ustalić, czy na organie w ogóle ciążył obowiązek podjęcia stosownego aktu czy czynności. Z przypisów ustawy o dostępnie informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu podlega jedynie taka informacja, która stanowi informację publiczną (art. 1 ust. 1 i art. 6) i że zobowiązane do jej udostępnienia są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1). Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy. W świetle powyższych regulacji informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż przy ich wykładni należy kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie. Należy zatem uznać, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy strefy faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczący organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Zatem w celu dokonania prawidłowej czy dana informacja dotyczy istotnie informacji publicznej zawsze należy badać bezpośredni związek żądanej informacji z elementami publicznymi. Istnieje zasadnicza różnica pomiędzy dokumentem stanowiącym informacje publiczną – będącym wyrazem stanowiska danego organu, będącym wiążącym i oficjalnym komunikatem o określonej treści w sprawach publicznych a dokumentem wewnętrznym organu – stanowiącym jedynie "informacje o charakterze roboczym". Analogicznie informacją publiczną jest konkretna decyzja administracyjna, konkretny wyrok danego sądu – są to bowiem informacje o konkretnym i oficjalnym rozstrzygnięciu przez dany podmiot publiczny konkretnej sprawy o charakterze publicznym. Z kolei przymiotu takiego nie będzie posiadał projekt wyroku czy projekt decyzji. Nie ma on bowiem charakteru stanowczego rozstrzygnięcia, nie jest faktem publicznym, nie ma cech oficjalności, ale jest jedynie dokumentem roboczym. W niniejszej sprawie przedmiotem dostępu do informacji publicznej skarżący uczynił sprawozdanie finansowe Krajowej Izby Biegłych Rewidentów za 2016 rok w wersji sporządzonej do [...] marca 2017 r. - czyli w wersji roboczej nie ostatecznej i oficjalnej. Obowiązek sporządzenia takiego sprawozdania w terminie do zamknięcia ksiąg rachunkowych za dany rok wynika z art. 45 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (jedn. tekst Dz. U. z 2016 r. poz. 1047 ze zm.). Obowiązek ten nie czyni jeszcze z tego dokumentu - sprawozdanie finansowe Krajowej Izby Biegłych Rewidentów za 2016 rok - informacji publicznej, albowiem zgodnie z art. 21 ust. 5 ustawy z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym - obowiązującej w chwili rozpatrywania przedmiotowego wniosku (obecnie art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 11 maja 2017 r. o biegłych rewidentach, firmach audytorskich oraz nadzorze publicznym Dz. U. z 2017 r., poz.1089) - roczne sprawozdanie finansowe Krajowej Izby Biegłych Rewidentów musi zostać zatwierdzone przez Krajową Radę Biegłych Rewidentów oraz pozytywnie zaopiniowane przez Krajową Komisję Rewizyjną (porównaj § 4 uchwały nr 44 Krajowego Zjazdu Biegłych Rewidentów z dnia 26 czerwca 2015 r. w sprawie podstawowych zasad gospodarki finansowej KIBR). Dopiero po takim zaopiniowaniu i zatwierdzeniu dokument ten staje się faktem publicznym, a nie projektem, czyli nieostatecznym dokumentem. Do tego czasu przedmiotowy dokument nie jest jeszcze wiążący, nie ma waloru oficjalności (bowiem nie ma pewności czy ostatecznie zostanie pozytywnie zaopiniowane przez Krajową Komisję Rewizyjną i przyjęty przez Krajową Radę Biegłych Rewidentów). Trafnie zauważa skarżący w piśmie procesowym z dnia z dnia [...] sierpnia 2017 r. - "że pomiędzy datą [...] marca a [...] maja 2017 r. mogły wystąpić istotne zdarzenia mające wpływ na roczne sprawozdanie finansowe KIBR". Trafnie zatem organ odwołał się do orzeczeń sądów administracyjnych (wyroki NSA: z dnia 20 września 2016 r. sygn. akt I OSK 2649/15; 14 października 2015 r. sygn. akt I OSK 1947/14; z dnia 7 października 2015 r., I OSK 1883/14) i podkreślił, iż dopiero w momencie, kiedy projekt rozstrzygnięcia zyskuje walor oficjalności, może być udostępniony opinii publicznej przez organ, który go stworzył, i wówczas może podlegać społecznej ocenie. Również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z dnia z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12) przyjęto, że dokumenty wewnętrzne podlegają wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej. Roczne sprawozdanie finansowe Krajowej Izby Biegłych Rewidentów podlega zatwierdzeniu przez Krajową Radę Biegłych Rewidentów, a także wymaga weryfikacji przez niezależnego biegłego rewidenta a następnie pozytywnej opinii innego organu Izby - Krajowej Komisji Rewizyjnej oraz akceptacji w formie uchwały Krajowej Rady Biegłych Rewidentów o zatwierdzeniu sprawozdania finansowego przez Komisję Nadzoru Audytowego, co znajduje potwierdzenie w przepisie art. 21 ust. 5 ustawy o biegłych rewidentach z 2009 r. Nie ulega wątpliwości to, że dopiero zatwierdzone w trybie art. 21 ust. 5 ustawy o biegłych rewidentach z 2009 r. przez Krajową Radę Biegłych Rewidentów i pozytywne zaopiniowanie przez Krajową Komisję Rewizyjną sprawozdanie finansowe Krajowej Izby Biegłych Rewidentów - zyskuje walor oficjalności i może być udostępnione w trybie dostępu do informacji publicznej. Do tego czasu sprawozdanie finansowe jest jedynie roboczym zestawieniem informacji finansowych oraz niefinansowych, a przez to projektem dokumentu, nieposiadającym waloru oficjalności i niepodlegającym publicznemu udostępnianiu. Oceny takiej nie zmienia fakt, że termin jego sporządzenia ustalony został przepisami ustawy o rachunkowości. Porównaj w tym zakresie także wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2914/13 dotyczący rozumienia tak zwanej "dokumentacji wewnętrznej", nie będącej wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowiącej informacji publicznej. Zatem żądanie wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. (w takim zakresie w jakim zostało w nim sformułowane oraz doprecyzowane przez wnioskodawcę w piśmie z dnia [...] maja 2017 r.) nie mieści się w kategorii informacji publicznej. W takiej jak ta sytuacji, podmiot zobowiązany do udostępniania informacji zawiadamia jedynie wnioskodawcę, iż jego żądanie nie mieści się w pojęciu objętym ustawą o dostępie do informacji publicznej (por. wyroki NSA: z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06; z dnia 30 października 2008 r. sygn. akt I OSK 873/08; z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10 oraz postanowienie z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 8/11). Brak jest w takich przypadkach możliwości procedowania w oparciu o tę ustawę. W niniejszej sprawie powiadomienie takie nastąpiło pismem organu z dnia [...] kwietnia 2017 r. W tym stanie rzeczy nie można skutecznie postawić Prezesowi KRBR zarzutu bezczynności. Podjął on bowiem wszystkie przewidziane prawem czynności zmierzające do załatwienia wniosku skarżącego. Mając zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie znalazły oparcia w przepisach prawa oraz, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dostrzegł z urzędu takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, na zasadzie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.