II SAB/Wa 34/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi M.S. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku M.S. z dnia [...] grudnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego M.S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2024 r. (złożonym za pośrednictwem platformy ePUAP) M. S. (zwany dalej także: wnioskodawcą, skarżącym) zwrócił się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (zwany dalej także: organem), o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii pism organu, wystosowanych do W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z ostatnich 4 miesięcy w przedmiocie wszczęcia postępowania o wpis do rejestru zabytków cmentarza [...] w S. Jednocześnie, jeżeli W. Wojewódzki Konserwator Zabytków odpowiedział na pisma Ministerstwa, prosi o przekazanie kopii tych listów. Następnie pismem z dnia 28 grudnia 2024 r. M. S. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] grudnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej zarzucając organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (zwana dalej: u.d.i.p.) oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, przez nieudzielanie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o zobowiązanie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, orzeczenie czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 300 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że do dnia sporządzenia niniejszej skargi Minister nie odpowiedział na jego wniosek pomimo, że treść podania jest jasna w zrozumieniu, zawiera niewielki zakres czasu do sprawdzenia przez organ oraz dotyczy jednej konkretnej sprawy. Również żądanie skierowane we wniosku, jest niezaprzeczalnie informacją publiczną. Skoro zatem Minister nie udostępnił informacji w żądanym zakresie uznać należy, że pozostaje w bezczynności i skarga jest zasadna. Brak reakcji Ministra na złożone podanie, należy rozumieć jako ignorowanie sprawy, a zarazem wnioskodawcy. Takie zachowanie spełnia zatem przesłanki wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uzasadnia uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym świadczy nie tylko długość oczekiwania na rozpoznanie wniosku, ale przede wszystkim podejście organu do wnioskodawcy i załatwienia jego sprawy. Skarżący zaznaczył jednocześnie, że w dniu [...] grudnia 2024 r. (za pośrednictwem platformy ePUAP), wystąpił do Ministra jeszcze z drugim wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, który został załatwiony w dniu 19 grudnia 2024 r., a więc jeszcze przed upływem maksymalnego czasu na załatwienie sprawy, opisanego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. To oznacza, że organ dysponuje odpowiednimi środkami na załatwienie spraw o dostęp do informacji publicznej, jedynie w niektórych przypadkach, w ocenie skarżącego, brakuje chęci na załatwienie wniosków. Po wpłynięciu powyższej skargi organ w dniu 30 grudnia 2025 r. (za pośrednictwem ePUAP) przesłał skarżącemu pismo datowane na 19 grudnia 2024 r., w którym poinformował go, że nie dysponuje informacją w zakresie określonym we wniosku. W odpowiedzi na skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ w piśmie z dnia [...] stycznia 2025 r. wniósł natomiast o jej oddalenie w całości. Organ wyjaśnił, że w dniu [...] grudnia 2024 r. skarżący wystąpił z dwoma wnioskami o udzielenie informacji publicznej, w tym z wnioskiem, w którym zażądał przekazania mu kopii pism organu wystosowanych do W. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z ostatnich 4 miesięcy w przedmiocie wszczęcia postępowania o wpis do rejestru zabytków cmentarza [...] w S. Odpowiedzi na opisany powyżej wniosek udzielono skarżącemu dopiero w dniu 30 grudnia 2024 r. pismem [...], a więc z uchybieniem ustawowego 14-dniowego terminu, który upłynął w dniu 23 grudnia 2024 r. Sama treść odpowiedzi została jednak sporządzona w dniu 19 grudnia 2024 r., a zatem jeszcze przed upływem ustawowego terminu na udzielenie odpowiedzi na zapytanie o informację publiczną. Odpowiedzi na drugi wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2024 r. udzielono mu natomiast właśnie w dniu 19 grudnia 2024 r. w piśmie [...], czyli w terminie nałożonym przez ustawę. W związku z powyższym uprawnione jest przyjęcie, iż w sytuacji otrzymania obydwu wniosków w dniu [...] grudnia 2024 r. organ podjął niezwłoczne i odpowiednie czynności w celu udzielenia wnioskodawcy odpowiedzi w żądanych przez niego zakresach. Organ w konsekwencji przygotował dwa pisma w sprawach, tj.: z dnia 19 grudnia 2024 r. [...] oraz z dnia 19 grudnia 2024 r. [...], przy czym tylko jedno z nich zostało do wnioskodawcy wysłane w dniu 19 grudnia 2024 r. Zdaniem Ministra okoliczność udzielenia odpowiedzi na wniosek z kilkudniowym opóźnieniem, która jest niekwestionowanym faktem, wynika z jednej strony z jednoczesnego procedowania przez organ dwóch wniosków skarżącego wniesionych w tej samej dacie, co do których sporządzono dwie równolegle odpowiedzi, z drugiej zaś strony z wielości spraw podobnego rodzaju przez organ procedowanych jednocześnie, a także szczególnego okresu w jakim sprawa została załatwiana. Nie można tym samym przyjąć, iż organ zaniechał przekazania skarżącemu informacji w zaskarżonym zakresie poprzez celowe zaniechanie lub brak zamiaru odpowiedzi. Oczywiste jest bowiem, że organ posiadał przygotowaną odpowiedź w sprawie objętym opisanym wyżej wnioskiem już w dniu 19 grudnia 2024 r. W konsekwencji data pisma oraz nieskomplikowany zakres odpowiedzi w piśmie z 19 grudnia 2024 r. [...], iż "MKiDN nie dysponuje informacją w zakresie wniosku" nie pozwala na inne przyjęcie niż tylko takie, iż organ gotowy był udzielić odpowiedzi na żądane zapytanie i zamierzał tego dokonać w ustawowym terminie, co jednak nie nastąpiło z przyczyn, które określić należy jako niezamierzone. W sytuacji zaś, gdy organ ostatecznie informacji w żądanym zakresie udzielił w dniu 30 grudnia 2024 r. pismem z dnia 19 grudnia 2024 r. nie sposób przyjąć, iż dopuścił się w sprawie rażącego naruszenia prawa, a tym samym, że zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny. W tej sytuacji nie ma też racji bytu zawarty w skardze wniosek o zobowiązanie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi. Skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2025 r., ustosunkowując się do powyższej odpowiedzi na skargę, podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i stwierdził, że złożona przez niego skarga jest zasadna. Skarżący podkreślił, że Minister udzielił odpowiedzi w żądanym zakresie dopiero w dniu 30 grudnia 2024 r. Bez znaczenia jest w tej sytuacji fakt, że sama treść odpowiedzi została sporządzona i podpisana w dniu 19 grudnia 2024 r., a zatem jeszcze przed upływem ustawowego terminu na udzielenie odpowiedzi na wniosek o informację publiczną. Jeśli organ nie wysłał swojego pisma w ustawowym terminie, określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., to taką zwłokę należy oceniać jako bezczynność. Okoliczność udzielenia odpowiedzi na wniosek z opóźnieniem, które jest niekwestionowanym faktem, może być natomiast brana przez Sąd pod uwagę w zakresie orzeczenia, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa oraz wymierzenia grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej: P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udostępnienia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) bądź o umorzeniu postępowania (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że nie posiada żądanej informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji. Natomiast informacja publiczna, w myśl art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., to każda informacja o sprawach publicznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; publ.: CBOSA). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymienia zaś przykładowe kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. W niniejszej sprawie nie było kwestią sporną, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej – Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego - jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oraz, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Z akt sprawy oraz z treści skargi wynika, że na dzień wniesienia skargi organ nie rozpoznał wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2024 r. o udostępnieni informacji publicznej. Nie poinformował też skarżącego o przedłużeniu terminu do rozpoznania wniosku, stosownie do art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność do Sądu, organ w dniu 30 grudnia 2024 r. odpowiedział na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. W świetle powyższego stwierdzić należy, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2024 r. udostępnienie informacji publicznej, jednak stan bezczynności ustał do dnia wyrokowania. W tak ukształtowanych okolicznościach faktycznych sprawy Sąd nie miał podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd był zobowiązany do zbadania i stwierdzenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność. Dla dokonania oceny w tym zakresie miarodajną była data wniesienia skargi. W świetle powyższych ustaleń brak było podstaw do oddalenia skargi zgodnie z wnioskiem organu. W dacie wniesienia skargi organ pozostawał bowiem w bezczynności względem wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2024 r., zaś bezczynność ta ustała po tej dacie, a przed wyrokowaniem przez Sąd w niniejszej sprawie. Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. Z akt niniejszej sprawy wynika, że po wpłynięciu wniosku skarżącego, organ podjął działania w celu udzielenia wnioskowanej informacji. Ostatecznie informacji udzielił niezwłocznie po wpłynięciu skargi na bezczynność, choć z uchybieniem ustawowych terminów. Sąd uwzględnił w tym zakresie wyjaśnienia organu, że w tym czasie procedował jednocześnie dwa wnioski skarżącego z [...] grudnia 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, a brak przekazania odpowiedzi na jeden z wniosków nie był wynikiem celowego zaniechania, lecz nastąpił w wyniku pomyłki. W świetle powyższych ustaleń, nie zachodziły też przesłanki do wymierzenia organowi grzywny. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., jak w punkcie 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy od skargi, Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. - jak w punkcie 4 sentencji wyroku.