II SAB/Wa 350/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania Sędziowie WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sławomir Antoniuk Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. sprawy ze skargi W. F. na bezczynność Komendanta Straży Miejskiej [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] marca 2013 r. 1. zobowiązuje Komendanta Straży Miejskiej [...] do rozpoznania wniosku skarżącego W. F. z dnia [...] marca 2013 r. w zakresie punktu 1 w części dotyczącej dokumentacji odnoszącej się do urządzenia do pomiaru prędkości, zainstalowanego w W. przy ul. [...] w kierunku centrum, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania; 2. w pozostałym zakresie postępowanie umarza; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z [...] marca 2013 r. W. F. (dalej jako skarżący) wystąpił do Straży Miejskiej [...] o udostępnienie informacji, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w zakresie konfiguracji i homologacji urządzenia do pomiaru prędkości zainstalowanego przy ul. [...], w kierunku centrum. Skarżący zwrócił się o złożenie wyjaśnień oraz udostępnienie informacji w zakresie: 1. dokumentacji dotyczącej zatwierdzenia typu przedmiotowego urządzenia, z naciskiem na udostępnienie świadectwa homologacji tego typu fotoradaru wraz z opisem homologowanej konfiguracji sprzętowej oraz wersji zastosowanego oprogramowania, jaka powinna być zastosowana w urządzeniu; 2. rzeczywistej konfiguracji przedmiotowego urządzenia, czyli informacji o rzeczywistej konfiguracji sprzętowej (z uwzględnieniem urządzenia pośredniczącego) oraz wersji zastosowanego oprogramowania w dniu [...] lutego 2013; 3. opisu różnic (lub udokumentowanego ich braku) pomiędzy konfiguracją homologowaną (pkt 1) a rzeczywistą (pkt 2); 4. opisu połączenia przedmiotowego urządzenia z pozostałą częścią systemu (urządzenia pośredniczące) realizującego proces "end to end", czyli od momentu zarejestrowania przekroczenia prędkości do wysłania korespondencji do właściciela pojazdu; 5. świadectw homologacji urządzeń pośredniczących oraz całego systemu (świadectwo homologacji dopuszczające możliwość połączenia elementów składowych w jedną całość); 6. opis testów jakie przeszła lampa błyskowa aparatu fotograficznego w przedmiotowym urządzeniu, w celu stwierdzenia braku zagrożenia związanego z ewentualnym oślepieniem lub wprowadzeniem w błąd uczestników ruchu; 7. wyniku testów wspomnianych w punkcie wyżej; 8. certyfikatu potwierdzającego poprawność montażu przedmiotowego urządzenia do pomiaru prędkości; 9. terminów oraz raportów z trzech ostatnich kalibracji przedmiotowego urządzenia do pomiaru prędkości; 10. opisu, w jaki sposób w urządzeniu jest realizowana kalibracja zegara czasu rzeczywistego. Nadto skarżący określił, że żądane wyjaśnienia i kserokopia wskazanej dokumentacji winna być nadesłana listem poleconym. Wobec nieudzielania żądanej informacji skarżący wystąpił ze skargą na bezczynność Komendanta Straży Miejskiej [...], wnosząc w niej także o zastosowanie wobec osoby odpowiedzialnej kary w wymiarze roku pozbawienia wolności. W odpowiedzi na skargę Komendant Straży Miejskiej, wnosząc o odrzucenie skargi bądź o jej oddalenie, zwrócił uwagę, że żądane przez skarżącego wyjaśnienia pozostają w ścisłym związku z indywidualną sprawą skarżącego, związaną z popełnieniem przez niego wykroczenia i nie mają charakteru informacji publicznej. W ocenie Komendanta Straży Miejskiej zagadnienia te badane są w postępowaniu w sprawach o wykroczenia, a skarżącemu przysługują w tym zakresie odpowiednie wnioski dowodowe. Wobec tego brakuje podstaw do uznania właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania skargi i dlatego powinna ona zostać odrzucona. Uzupełniająco organ wyjaśnił, że szczegółowa dokumentacja i możliwość jej dalszego opisu (przetwarzania) znajduje się w gestii producenta lub właściciela urządzenia pomiarowego oraz Okręgowego Urzędu Miar w [...], który urządzenie testował i zalegalizował. Natomiast Straż Miejska [...] jedynie użytkuje ww. urządzenie pomiarowe, dlatego posiada tylko dokumentację ogólną zawierającą parametry techniczne urządzenia oraz świadectwo jego legalizacji. Posiadane przez organ dokumenty zostały udostępnione skarżącemu, natomiast nie mogą zostać udostępnione dokumenty (ani informacje), których Straż Miejska nie posiada. W tych okolicznościach nieuzasadniony jest zarzut skarżącego nieudostępnienia informacji. W konsekwencji, w razie przyjęcia skargi przez Sąd do rozpoznania, zdaniem Straży Miejskiej powinna zostać ona oddalona. W piśmie z [...] lipca 2013 r. skarżący wyraził przekonanie, że pismo skierowane do Straży Miejskiej [...], będące przedmiotem skargi do WSA, wyczerpuje znamiona żądania o udostępnienie informacji publicznej, gdyż dotyczy sprawy publicznej. Podał, że na swoje pismo nie otrzymał żadnej odpowiedzi, jak również poinformował, że postępowanie mandatowe zostało zakończone. Podkreślił także, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. W piśmie z [...] października 2013 r. Straż Miejska podała, że posiadane przez nią dokumenty zostały udostępnione skarżącemu do wglądu w siedzibie Straży Miejskiej. Ponowiła też informację, że nie posiada innych dokumentów związanych z przedmiotowym urządzeniem. Nadto wskazała, że skarżący nie skorzystał z propozycji przybycia na spotkanie wyjaśniające. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 51 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako u.d.i.p.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakimkolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Artykuł 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego nie ulega zatem wątpliwości, że Komendant Straży Miejskiej [...] jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. Nr 123, poz. 779) Straż jest bowiem jednostką organizacyjną gminy, powołaną do ochrony porządku publicznego na terenie gminy, której koszty funkcjonowania pokrywane są z budżetu gminy (art. 1 ust. 1 i art. 5 ustawy o strażach gminnych). Działa na prawach jednostki budżetowej, co wynika z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Zauważyć przy tym należy, iż pogląd o zaliczeniu straży miejskiej do podmiotów obowiązanych do udzielenia informacji publicznej jest utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok z NSA z 28 kwietnia 2011 r., I OSK 145/11, wyrok WSA w Gliwicach z 20 sierpnia 2013 r., IV SAB/GL 61/13, publ. http://cbas.nsa.gov.pl) Oznacza to, że został spełniony zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spełniony został również jej zakres przedmiotowy. Wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji związanych z urządzeniem do pomiaru prędkości. Urządzenie to wykorzystywane jest – co stanowi okoliczność niesporną – do realizacji ustawowych zadań straży. Do zadań tych należy bowiem m.in. czuwanie nad porządkiem i kontrola ruchu drogowego – w zakresie określonym w przepisach o ruchu drogowym (art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy o strażach gminnych). Są to niewątpliwie zadania publiczne, cechujące się powszechnością i użytecznością dla ogółu. Pytanie zawarte we wniosku skarżącego z [...] marca 2013 r. odnoszą się zatem do przedmiotu działalności Straży Miejskiej. Powyższe prowadzi do konkluzji, że zasadniczo Komendant Straży Miejskiej [...] był obowiązany do załatwienia przedmiotowego wniosku skarżącego o udzieleniu informacji publicznej. Załatwienie wniosku na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej następuje poprzez: 1. dokonanie czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej, lub 2. wystosowanie pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nie jest to informacja publiczna, nie dysponuje informacją, albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać, lub 3. wystosowanie pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje również przypadki, które wymagają załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, o czym mowa w art. 16 u.d.i.p. Niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych, określonych powyżej, czynności, oznacza, że pozostaje on w bezczynności. W rozpoznawanej sprawie, w dacie wystąpienia przez skarżącego do Sądu ze skargą na bezczynność Komendanta Straży Miejskiej, organ pozostawał w bezczynności. Nie udostępnił bowiem posiadanej informacji żądanej przez skarżącego w formie przez niego określonej, jak również nie poinformował go, iż poza określonymi dokumentami innych informacji nie posiada. Dopiero w odpowiedzi na skargę Komendant Straży Miejskiej jednoznacznie wskazał, że posiada jedynie dokumentację ogólną zawierającą parametry techniczne urządzenia i świadectwa jego legalizacji. Jak wynika z dalszych wyjaśnień Komendanta dokumentacja ta została przedstawiona skarżącemu do wglądu w siedzibie Straży. Wbrew przekonaniu organu nie można uznać, że w ten sposób uczynił zadość obowiązkowi udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Skarżący w swoim wniosku z [...] marca 2013 r. jednoznacznie określił, że jego realizacja winna nastąpić poprzez nadesłanie listem poleconym wyjaśnień i kserokopii dokumentacji. Jako, że organ nie wskazał, iż nie dysponuje środkami umożliwiającymi sporządzenie kserokopii posiadanych dokumentów odnoszących się do opisanego we wniosku przyrządu do pomiaru prędkości, obowiązany był kserokopie te przesłać skarżącemu listem poleconym w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Nie czyniąc tego pozostawał w bezczynności, stąd zobowiązanie Sądu do rozpoznania wniosku w zakresie pkt 1 w części dotyczącej dokumentacji odnoszącej się do przedmiotowego urządzenia do pomiaru prędkości. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny (por. uchwała 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08). Orzekając w przedmiotowej sprawie Sąd wziął pod uwagę, że w odpowiedzi na skargę Komendant Straży Miejskiej poinformował skarżącego, że nie może udzielić informacji w pozostałym zakresie, ponieważ nie jest w jej posiadaniu. Wyjaśnił przy tym, że szczegółowa dokumentacja znajduje się w gestii producenta lub właściciela urządzenia pomiarowego oraz Okręgowego Urzędu Miar w [...], który urządzenie testował i zalegalizował. Uwzględniając powyższe Sąd umorzył postępowanie w pozostałym zakresie, uznając je za bezprzedmiotowe. Nie można bowiem zobowiązać Komendanta Straży Miejskiej do udostępnienia informacji, która nie jest w jego posiadaniu. Odnosząc się natomiast do argumentacji Komendanta Straży Miejskiej, iż skarżącemu przysługuje inny tryb dostępu do żądanej informacji, zwrócić należy uwagę, iż okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy nie jest możliwe uznanie, że skarżący ma zapewniony inny tryb dostępu niż wynikający z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Postępowanie mandatowe zostało zakończone, nie toczy się także żadne inne postępowanie, w ramach którego skarżący mógłby zrealizować swoje uprawnienie do uzyskania żądanej informacji. W związku z powyższym skarżący jest uprawniony do skorzystania z uprawnień przewidzianych ustawą o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając okoliczności przedmiotowej sprawy Sąd ocenił, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok z NSA z 21 czerwca 2012 r. I OSK 675/12, LEX Nr 1218894). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Organ pozostawał bowiem w błędnym przekonaniu, że nie jest obowiązany do udostępnienia żądanej informacji, uwzględniając że nie jest w jej posiadaniu. Natomiast posiadane dokumenty zaproponował skarżącemu do wglądu. Mając wszystkie powyższe okoliczności na uwadze Sąd na zasadzie art. 149 § 1 i art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie wyjaśnić należy, że nie jest dopuszczalne odrzucenie skargi na bezczynność w przypadku, gdy sąd administracyjny uzna, że żądana informacja nie jest informacja publiczną. Odrzucenie skargi następuje z przyczyn formalnych wskazanych w art. 58 P.p.s.a., natomiast badanie, czy żądanie udostępnienia określonego rodzaju informacji dotyczy informacji publicznej, jest zagadnieniem merytorycznym i odbywa się na rozprawie. Ustalenie, że żądana informacja nie jest informacją, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. prowadzi do oddalenia skargi na bezczynność jako uzasadnionej, a nie do jej odrzucenia jako niedopuszczalnej (por. wyrok NSA z 11 maja 2011 r., I OSK 189/11, LexPolonica Nr 2563563).