II SAB/Wa 350/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi M. J. na bezczynność Rzecznika Praw Obywatelskich w przedmiocie rozpoznania wniosków z dnia [...] lutego 2024 r. i z dnia [...] marca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę w części dotyczącej wniosku z dnia [...] lutego 2024 r., 2. odrzuca skargę w części dotyczącej wniosku z dnia [...] marca 2024 r. Pismem z 28 lutego 2024 r., złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej, M. J. – redaktor naczelny czasopisma "[...]" – zwany dalej "Skarżącym", zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich, zwanego dalej "Organem", o udostępnienie informacji w następującym zakresie, a mianowicie: "1. Jakie czynności określone w Art. 14 ustawy o RPO dokonano w toku badania sprawy? 2. Jakie ustalenia dokonał RPO w ramach badania sprawy co do zakresu naruszenia prawa - chodzi o zakres konkluzji 3. Jakie pisma (poza załączonym) RPO skierował do instytucji i organów w zakresie wskazanym w Art. 14 Ustawy o RPO do organów procedujących w sprawie?". Zwrócił się także z prośbą o komentarz, czy zdaniem Organu zakres dotychczas podjętych czynności jest prawidłowy i wyczerpujący. Czy w ocenie Organu prowadzenie postępowania przeciwko osobie chorej [...] z pominięciem ochrony szczególnej takich osób (co wynika z przepisów międzynarodowych w tym EKPC), jest prawidłowe i zgodne z prawem. Czy w związku z przygotowaniem materiału dla jednej z TV możliwe jest nagranie rozmowy z Organem na kanwie tej sprawy w celu zadania kilku pytań przed kamerą o zakres jego działania w tej sprawie. Skarżący wskazał, że materiał będzie użyty w programie telewizyjnym. Organ w odpowiedzi z 1 marca 2024 r. wskazał Skarżącemu, że sprawa, o którą zapytuje wpłynęła i została zarejestrowana w Biurze Pełnomocnika Terenowego Rzecznika Praw Obywatelskich w [...], pod nr: [...] w dniu [...] września 2023 r. W dniu [...] grudnia 2024 r. zwrócono się o udzielenie informacji o stanie sprawy do Przewodniczącego Wydziału [...] Cywilnego Sądu Rejonowego w [...] (sygn. akt.: [...] I [...]). Przewodniczący Wydziału [...] Cywilnego Sądu Rejonowego w [...] pismem z 28 grudnia 2023 r. poinformował o stanie sprawy. Wnioskodawca [...] lutego 2024 r. otrzymał informacje w sprawie. W kwestii ustalenia spotkania z Organem (Panem [...]. M. W.), podano, że należy kontaktować się ze służbami prasowymi najlepiej w ramach infolinii. Funkcjonuje ona od poniedziałku do piątku pod danym numerem telefonu (wskazano numer). W piśmie z 4 marca 2024 r. Skarżący zwrócił się do Organu o wyjaśnienie, czy poza wystąpieniem o zreferowanie stanu sprawy lub przesłanie akt, Organ podjął jakiekolwiek czynności faktyczne wskazane w art. 14 ust. 2-7 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz.U. z 2024 r. poz. 1264; zwanej dalej "ustawą o RPO"). Następnie pismem z 8 marca 2024 r. Skarżący wezwał Organ do wydania żądanych informacji publicznych lub decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, w terminie 7 dni pod rygorem złożenia skargi na bezczynność. W piśmie z 8 marca 2024 r. skierowanym do Skarżącego, Organ wskazał, że w świetle informacji z sądu oraz ze względu na przedmiot sprawy, a także z uwagi na kompetencje Organu, ograniczono się do udzielenia Skarżącemu powyższych wyjaśnień (art. 14 pkt 1 ustawy o RPO). W związku z powyższym, dalszych działań w trybie art. 14 pkt 2-7 ustawy o RPO nie podejmowano. Pismem z 6 maja 2024 r. Skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, w której wniósł o stwierdzenie bezczynności Organu z rażącym naruszenie prawa, wymierzenie grzywny w kwocie co najmniej trzykrotności przeciętnego wynagrodzenia oraz zasądzenie odszkodowania w kwocie co najmniej trzykrotności przeciętnego wynagrodzenia. Wniósł ponadto o zasądzenie od zobowiązanego na swoją rzecz kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów dojazdu na rozprawę w przypadku jej wyznaczenia. W uzasadnieniu skargi wskazał w szczególności, że pomimo upływu terminu ustawowego 14 dni na udzielenie informacji i przesłanie danych, informacji publicznej nie przedstawiono, co uniemożliwiło sporządzenie krytyki prasowej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany pozostaje w rażącej, nieuzasadnionej zwłoce w zakresie udzielenia odpowiedzi na zapytanie o informację publiczną. Na potrzeby wniosku o zasądzenie odszkodowania, Skarżący przywołał poglądy judykatury i stwierdził, że dochodzona przez niego kwota zadośćuczynienia ma przede wszystkim charakter prewencyjny i jest pochodną jednomiesięcznych dochodów "w zarządzenie organu zobowiązanego". W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Poinformował, że 13 czerwca 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przekazano wraz ze skargą i aktami sprawy odpowiedź na skargę złożoną do wymienionego Sądu w tej samej sprawie (ten sam stan faktyczny i prawny), co niniejsza sprawa. Organ złożył wniosek do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach o przekazanie tej sprawy do prowadzenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie według właściwości. Dodał, że sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest już w toku. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ wskazał między innymi, że w myśl uregulowań art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W obowiązującym obecnie porządku prawnym nie istnieje jakakolwiek norma prawna, obligująca Organ do podejmowania żądanych przez obywateli działań we wszystkich sprawach, w których zwracają się do Organu. Decyzja o podjęciu lub niepodjęciu sprawy zależy bowiem wyłącznie od suwerennej oceny Organu co do tego, czy w danej sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające działanie, to jest naruszenie wolności lub praw człowieka i obywatela. Przywołano na poparcie tego stanowisko poglądy orzecznictwa. Jak stanowi art. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (Dz.U. z 2018 r. poz. 1914), prasa, zgodnie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności wypowiedzi i urzeczywistnia prawo obywateli do ich rzetelnego informowania, jawności życia publicznego oraz kontroli i krytyki społecznej. Prasa urzeczywistnia prawo obywateli do jawności życia publicznego i kontroli społecznej. Oznacza to prawo i obowiązek dziennikarzy wszechstronnego, obiektywnego, niezależnego, odważnego i wnikliwego przedstawiania i weryfikowania poczynań władzy publicznej, a także wszelkich przejawów życia o znaczeniu dla dobra publicznego. Prasa, jak się to często trafnie ujmuje, nie jest nośnikiem własnych wolności, a jedynie depozytariuszem wolności jej odbiorców. Dziennikarze nie dla siebie zatem, ale w imieniu i w interesie odbiorców prasy korzystają z wolności słowa, wolności prasy. Prasa pełni funkcję służebną wobec ludzi, działa ze względu na ludzi oraz w ich interesie. Z powyższej konstatacji wynikają ważne konsekwencje. Prasa nie działa w swoim interesie, nie realizuje więc swoich partykularnych dążeń, ambicji, celów, tylko podejmuje aktywność w interesie społecznym. Sprawa natomiast, w której ramach Skarżący zwrócił się do Organu o udzielenie informacji dotyczyła osoby trzeciej, tj. Pana T. S.. W sprawie tej Skarżący - jako wnioskodawca - otrzymał odpowiedzi z dat: 25 września 2023 r., 18 grudnia 2023 r. i 28 lutego 2024 r. w trybie przepisów ustawy o RPO, która jest właściwa dla toku prowadzenia przedmiotowej sprawy. Zdaniem Organu w trybie ustawy z dnia 6 września 2021 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej "u.d.i.p"), nie można starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie (w niniejszym przypadku Skarżący jest wnioskodawcą). Przedmiotem takiego pisma jest bowiem realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który to pismo składa. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach, a z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny. Domaganie się udostępnienia informacji publicznej w sprawie własnej (osobistej, indywidualnej) stanowi nadużycie prawa. W piśmie z 8 lipca 2024 r. Skarżący zajął stanowisko wobec przesłanej mu odpowiedzi na skargę i podtrzymał złożoną skargę. Skarżący pismem z 31 grudnia 2024 r. złożył wniosek ewentualny o wyłączenie od orzekania w sprawie asesora (wskazano imię i nazwisko asesora), który został wylosowany jako zastępca sędziego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Kontrola sądu sprowadza się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno-technicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Oczywistym jest, że w przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie u.d.i.p.. W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych; wymienia, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, a z przepisów ustawy o dostępnie do informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu w trybie ustawy podlega tylko informacja publiczna (art. 6 ust. 1 u.d.i.p.). Zatem tylko w sytuacji ustalenia, iż dana informacja stanowi informację publiczną, jak też, że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Należy wskazać, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Należy również zauważyć, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008r., sygn. akt I OPS 6/08, dostępne w CBOSA). Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej wykonania. Na wstępie rozważań w niniejszej sprawie należy wskazać, że w ocenie Sądu złożona skarga dotyczy bezczynności organu w zakresie rozpoznania dwóch wniosków, tj. wniosku z [...] lutego 2024 r. i [...] marca 2024 r. Działania określone ustawą o Rzeczniku Praw Obywatelskich, w tym określone w art. 11 nie podlegają procedurze administracyjnej (RPO nie wydaje decyzji oraz nie podejmuje czynności określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a.) i w związku z tym w tym zakresie jego akty i czynności nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. np. postanowienie NSA z 14 stycznia 2015 r., I OSK 3272/14 i powołane tam orzecznictwo). Z tego powodu skarga na bezczynność Rzecznika w takiej sprawie podlega odrzuceniu jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Z akt sprawy wynika jednak, że skarżący występował do RPO z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.), która przewiduje zarówno określony tryb udzielenia tych informacji jak i środki ochrony prawnej w razie naruszenia tych przepisów przez podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej. Tylko wówczas działanie Rzecznika (jego bezczynność) należałoby oceniać na podstawie tej ustawy, a nie ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich. W pierwszej kolejności Sąd oceni bezczynność organu w zakresie wniosku z [...] lutego 2024 r. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. organy władzy publicznej obowiązane są do udzielenia informacji publicznej. Rzecznik Praw Obywatelskich jest organem władzy publicznej, gdyż jest wymienionym w Rozdziale IX Konstytucji RP organem kontroli państwowej i ochrony praw. W sprawie należało również ustalić, czy wskazana we wniosku skarżącego z 28 lutego 2024 r. informacja stanowi informację publiczną, o której mowa w art. 6 u.d.i.p. a w związku z tym, czy RPO zobowiązany był, na mocy cytowanych przepisów, do jej udostępnienia. Jak wynika z odpowiedzi RPO uznał on żądane we wniosku z [...] lutego 2024 r. informacje za informacje publiczne i udzielił w dniu 1 marca odpowiedzi na wniosek skarżącego. Sąd stanowisko organu w tym zakresie akceptuje. Sposób udzielenia informacji publicznej określono w art. 7, art. 10 i art. 11 u.d.i.p. Termin udostępnienia informacji publicznej określono w art. 13 u.d.i.p, zaś formę udostępnienia informacji publicznej - w art. 14 u.d.i.p.. Przepisy u.d.i.p. nie przewidują żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, stąd jej udostępnienie realizowane jest w formie czynności materialno-technicznej. Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej powinno nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. Ustawa ta przewiduje załatwienie wniosku poprzez wydanie decyzji administracyjnej w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania (art. 14 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1). Z kolei, jeśli żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, wniosek podlega załatwieniu poprzez pisemne powiadomienie wnioskodawcy. Podobnie, gdy podmiot zobowiązany nie posiada wnioskowanej informacji publicznej, albo jeżeli zaistnieją warunki określone w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc inne ustawy określają odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, podmiot zobowiązany winien tylko pisemnie poinformować o tym wnioskodawcę. Z przywołanych przepisów wynika, że stan bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów podmiot zobowiązany nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania, bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że nie posiada żądanej informacji lub że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy. W niniejszej sprawie wniosek skarżącego z dnia [...] lutego 2024 r. został rozpatrzony przez organ z zachowaniem 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., gdyż organ w dniu 1 marca 2024 r. wystosował do skarżącego odpowiedź na wniosek. Biorąc powyższe pod rozwagę należy uznać, że organ nie dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego i w tym zakresie skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.. Przechodząc do wniosku z 4 marca 2024 r. należy wskazać, że działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Sąd skargę odrzucił, z uwagi na fakt, że w dniu 13 maja 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przekazana została przez organ wraz ze skargą i aktami sprawy odpowiedź na skargę złożoną do wymienionego Sądu na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2024 r. (ten sam stan faktyczny i prawny). Organ złożył wniosek do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach o przekazanie tej sprawy do prowadzenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie według właściwości i obecnie sprawa ta prowadzona jest pod sygnaturą II SAB/Wa 449/24. Ponieważ skarga w sprawie o sygn. II SAB/Wa 449/24 została złożona wcześniej, skargę w zakresie wniosku z [...] marca 2024 r. należało odrzucić.