II SAB/Wa 354/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 lipca 2025 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 550/23 oddala skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 550/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. B., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723, powoływanej dalej jako ustawa zaopatrzeniowa). Prawomocny wyrok wraz z aktami postępowania administracyjnego doręczony został organowi w dniu 5 lutego 2024 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru k. 50 akt sądowych sprawy II SA/Wa 550/23). W piśmie z dnia [...] maja 2024 r. Zakład Emerytalno-Rentowy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformował organ, że J. B. zmarła w dniu [...] stycznia 2024 r. W związku z powyższym Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] umorzył w całości postępowanie prowadzone z wniosku J. B.. W skierowanym do organu piśmie z dnia [...] stycznia 2025 r. M. B. oświadczył, że jako następca prawny zmarłej matki – J. B. zgłasza swój udział w sprawie. Jednocześnie wskazał, że domaga się wydania decyzji w tej sprawie. W odpowiedzi organ w piśmie z dnia [...] lutego 2025 r. poinformował M. B., że nie ma on przymiotu strony postępowania w niniejszej sprawie. Organ wyjaśnił, że przedmiot postępowania w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z wnioskodawcą, a wobec faktu, że M. B. nie pobiera i nie ma ustalonego prawa do renty rodzinnej po zmarłej matce, organ nie może wyłączyć stosowania względem niego przepisów ww. ustawy. W piśmie nadanym w dniu [...] marca 2025 r. M. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niedopełnienie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji obowiązku wynikającego z wyroku z dnia 26 października 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 550/23. Skarżący zwrócił się o wyegzekwowanie od organu stanowiska w sprawie oraz działań zgodnie z obowiązującym prawem, a także o ukaranie organu za niedopełnienie obowiązku wynikającego z wyroku sygn. akt II SA/Wa 550/23 kwotą 4000 zł. Skarżący stwierdził, że organ po wyroku WSA w Warszawie nie wydał nowej decyzji w sprawie. W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że w jego ocenie sprawa powinna zostać zakończona w formie decyzji, która merytorycznie rozstrzygnie o zasadności żądania wnioskodawcy. Polskie prawo nie przewiduje natomiast możliwości załatwienia sprawy poprzez celowe oczekiwanie na śmierć wnioskodawcy, choć w przypadku MSWiA w stosunku do osób starszych jest to bardzo częstą praktyką. W odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie ze względu na fakt, że skarżący nie jest stroną postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, ponieważ skarżący – M. B. nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi na bezczynność organu w postępowaniu administracyjnym z wniosku J. B. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy zaopatrzeniowej. Jak stanowi art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 50 § 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Legitymację do wniesienia skargi (w tym również skargi na bezczynność) mają zatem wyłącznie podmioty, które mają interes prawny w jej wniesieniu, we własnej sprawie administracyjnej. Istotą legitymacji skargowej jest uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu, czynności organu administracji publicznej, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Interes prawny wyraża się zatem w żądaniu dokonania przez sąd oceny zgodności przedmiotu zaskarżenia z obiektywnym porządkiem prawnym. Skarga może przy tym dotyczyć jedynie własnej sprawy administracyjnej skarżącego, zatem interes prawny, o którym mowa, ma charakter materialnoprawny w tym znaczeniu, że musi być oparty - w przeważającej większości spraw - na normach administracyjnego prawa materialnego (por. T. Woś [w:] Postępowanie sądowoadministracyjne, red. T. Woś, Warszawa 2017, s. 163–164). Skarga może być wniesiona także przez podmioty, których prawa lub obowiązki zostały uregulowane przepisami prawa procesowego lub ustrojowego. Użyte w przywołanym przepisie sformułowanie "każdy, kto ma w tym interes prawny" oznacza, że ustawa przy określaniu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi odeszła od pojęcia strony, które związane jest z załatwieniem sprawy w postępowaniu administracyjnym. Rozwiązanie to jest konsekwencją tego, że właściwością rzeczową sądów administracyjnych objęto nie tylko akty podejmowane w postępowaniu administracyjnym, lecz także inne akty i czynności występujące poza tym postępowaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1553/20, wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). W niniejszej sprawie skarżący wywodzi swój interes prawny z następstwa prawnego po zmarłej matce J. B., uznając, że organ powinien wydać merytoryczną decyzję w sprawie, uwzględniając zgłoszenie przez skarżącego wstąpienia do postępowania w miejsce zmarłej matki i przyznając mu status strony w tym postępowaniu administracyjnym. W związku z powyższym należy wyjaśnić, że sukcesja procesowa w postępowaniu administracyjnym może mieć miejsce wyjątkowo, gdy przedmiotem postępowania są prawa i obowiązki, które mogą przechodzić i przeszły na inne osoby w związku ze śmiercią strony. Zasadą na gruncie prawa administracyjnego jest bowiem brak klasycznej sukcesji pod tytułem ogólnym, charakterystycznej dla prawa cywilnego. Przejście praw i obowiązków publicznoprawnych jest możliwe wyłącznie wtedy, gdy prawo materialne wprost wskazuje podmioty, na które przechodzą prawa i obowiązki będące przedmiotem konkretnej sprawy administracyjnej, albo gdy podmioty te uda ustalić się na podstawie charakteru konkretnej sprawy, tj. gdy sprawa nie dotyczy praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłą (por. postanowienie NSA z dnia 6 października 2021 r. sygn. akt III OSK 1714/21; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 1014/21). W rozpoznawanej sprawie przedmiot postępowania wszczętego z wniosku J. B., beneficjentki renty rodzinnej po zmarłym mężu – J. B., którego podstawę stanowił art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z jej osobą. Rozstrzygnięcia wymaga natomiast to, czy M. B. w świetle relewantnych przepisów ustawy zaopatrzeniowej ma interes prawny w zaskarżeniu do Sądu bezczynności Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie rozpatrzenia wniosku J. B., a więc czy istnieje związek pomiędzy jego interesem chronionym przez przepisy prawa materialnego a postępowaniem administracyjnym w tej sprawie. Sąd stwierdza, że interes prawny członków rodziny zmarłego funkcjonariusza należy oceniać w świetle art. 23 i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Jak wynika z tych przepisów, uprawniony członek rodziny zmarłego funkcjonariusza może ubiegać się o przyznanie renty rodzinnej, jednakże wysokość tego świadczenia będzie pomniejszona w związku z dokonanym wobec zmarłego funkcjonariusza obniżeniem świadczenia emerytalnego. Zgodnie bowiem z art. 24a ust. 1 ustawy w przypadku renty rodzinnej przysługującej po osobie, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., renta rodzinna przysługuje na zasadach określonych w art. 24, z zastrzeżeniem, iż wysokość renty rodzinnej ustala się na podstawie świadczenia, które przysługiwało lub przysługiwałoby zmarłemu z uwzględnieniem przepisów art. 15c lub art. 22a. Wysokość renty rodzinnej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty rodzinnej wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 2). W celu ustalenia wysokości renty rodzinnej, zgodnie z ust. 1 i 2, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 3). Osoba, której przysługuje renta rodzinna, może co prawda w postępowaniu zainicjowanym jej wnioskiem zwrócić się o nieuwzględnienie art. 15c ustawy zaopatrzeniowej i wypłatę świadczenia w zwiększonej wysokości - o czym stanowi art. 24a ust. 4 ww. ustawy. Jednakże przesłanki, na mocy których osoba uprawniona do renty rodzinnej może żądać wyłączenia stosowania przepisów ustawy, nie pokrywają się z przesłankami, które podlegają analizie w postępowaniu z wniosku samego funkcjonariusza. Przepis art. 24a ust. 4 ww. ustawy - dotyczący wniosku osoby uprawnionej do renty rodzinnej - stanowi, iż przepisów o obniżeniu wysokości świadczenia nie stosuje się, jeżeli osoba uprawniona do renty rodzinnej udowodni, że osoba, o której mowa w tych przepisach, przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego. Z kolei art. 8a ustawy - dotyczący wniosku funkcjonariusza - stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W konsekwencji, w ocenie Sądu, interes prawny w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wyłączenia stosowania przepisów ustawy zaopatrzeniowej na podstawie art. 8a ustawy, może mieć wyłącznie uprawniony członek rodziny zmarłego funkcjonariusza (pod warunkiem spełnienia przesłanek określonych w odrębnych przepisach). Jeśli funkcjonariusz nie zainicjował postępowania administracyjnego dotyczącego w przedmiocie wyłączenia stosowania przepisów ustawy (tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie), to po jego śmierci uprawniony do renty rodzinnej członek rodziny może wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w tej sprawie. W postępowaniu administracyjnym w przedmiocie rozpatrzenia wniosku złożonego na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej następstwo prawne uprawnionego do renty rodzinnej członka rodziny zmarłego funkcjonariusza wynika z art. 24a ww. ustawy, ponieważ wysokość renty rodzinnej ustala się na podstawie świadczenia, które przysługiwało lub przysługiwałoby zmarłemu z uwzględnieniem przepisów art. 15c lub art. 22a (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 140/24). Jak wynika natomiast z treści art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1631 ze zm.) w związku z art. 24 ustawy zaopatrzeniowej, do renty rodzinnej, z uwzględnieniem warunków określonych w art. 68 - 71, uprawnione są następujące osoby: 1) dzieci własne, dzieci drugiego małżonka oraz dzieci przysposobione; 2) przyjęte na wychowanie i utrzymanie przed osiągnięciem pełnoletności wnuki, rodzeństwo i inne dzieci, z wyłączeniem dzieci przyjętych na wychowanie i utrzymanie w ramach rodziny zastępczej lub rodzinnego domu dziecka; 3) małżonek (wdowa i wdowiec); 4) rodzice. Stosownie natomiast do art. 68 ust. 1 ww. ustawy, dzieci własne, dzieci drugiego małżonka i dzieci przysposobione mają prawo do renty rodzinnej: 1) do ukończenia 16 lat; 2) do ukończenia nauki w szkole, jeżeli przekroczyły 16 lat życia, nie dłużej jednak niż do osiągnięcia 25 lat życia, albo 3) bez względu na wiek, jeżeli stały się całkowicie niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji lub całkowicie niezdolne do pracy w okresie, o którym mowa w pkt 1 lub 2. Jeżeli dziecko osiągnęło 25 lat życia, będąc na ostatnim roku studiów w szkole wyższej, prawo do renty rodzinnej przedłuża się do zakończenia tego roku studiów (ust. 2). W niniejszej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że M. B. spełnia którąkolwiek ze wskazanych wyżej przesłanek, w tym w szczególności przesłankę wymienioną w art. 68 ust. 1 pkt 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Nie wynika to ani z treści skargi, ani z akt administracyjnych sprawy. Nie można zatem uznać, że przedmiot postępowania w sprawie ze skargi na bezczynność Ministra w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej dotyczy interesu prawnego skarżącego. Brak interesu prawnego skarżącego czyni skargę nieuzasadnioną. O istnieniu legitymacji procesowej strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym (art. 50 ust. 1 p.p.s.a.) decyduje bowiem interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu z obowiązującym stanem prawnym. Musi jednak istnieć związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem lub czynnością. W niniejszej sprawie, jak wykazano powyżej, taki związek nie zachodzi, co skutkowało oddaleniem skargi. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.