II SAB/Wa 357/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w [...] S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. 1. stwierdza, że Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej w [...] S.A. z siedzibą w [...] dopuściło się bezczynności w rozpoznaniu wniosku A. S. z dnia [...] lutego 2021 r.; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w [...] S.A. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego A. S. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z [...] lutego 2021 r. A. S. (dalej jako "wnioskodawca" lub "skarżący") za pośrednictwem poczty elektronicznej skierował do Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej jako "organ" lub "Spółka") wniosek o udostępnienie informacji publicznej następującej treści: "Szanowny Panie Prezesie, Czytelniczka zgłosiła nam problem z funkcjonowaniem PKS. Bardzo proszę o odpowiedź na poniższe pytania: 1. Dlaczego Państwa strona jest niewykrywalna dla Google? Z Pana zapowiedzi z sierpnia 2019 r. wynikało, że strona będzie działała w ciągu kilku miesięcy.... 2. Czy wyszukiwarka połączeń autobusowych na Państwa stronie działa prawidłowo? 3. Czytelniczka zgłosiła nam, że na przystanku [...] Skrzyżowanie, nie ma rozkładu jazdy. Dlaczego? 4. Z informacji od czytelniczki wynika, że Państwa autobus, który powinien być o 7.11 na przystanku [...] Skrzyżowanie potrafi przyjechać o 7.03 oraz, że zdarza się, że ma opóźnienia i przyjeżdża na godzinę 8.00. 5. Jaki przychód z biletów PKS miał w całym 2019 r.? 6. Jaki przychód z biletów PKS [...] miał w 2020 r.? 7. Jakie dofinansowanie PKS otrzymał w 2019 r.? (wszystkie źródła) 8. Jakie dofinansowanie PKS [...] otrzymał w 2020 r.? (wszystkie źródła) 9. Jakie dofinansowanie PKS [...] otrzymał w 2021 r.? (wszystkie źródła) 10. Jaki zysk/stratę PKS [...] miał w 2019 r.? 11. Jaki zysk/stratę PKS [...] miał w 2020 r.? 12. Jakimi sukcesami przy restrukturyzacji poprzednich spółek może się Pan pochwalić? Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wnioskodawca wskazał adres mailowy: [...].  Organ pismem z [...] marca 2015 r. przekazanym wnioskodawcy za pośrednictwem poczty elektronicznej [...] marca 2021 r. udostępnił żądane informacje jedynie w zakresie pierwszych czterech pytań z wniosku. W piśmie z [...] marca 2021 r. wnioskodawca wniósł do organu o udzielenie odpowiedzi na pozostałe pytania wskazane we wniosku. Pismem z [...] kwietnia 2021 r. wnioskodawca wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wskutek bezczynności organu zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z [...] lutego 2021 r. w zakresie nieudostępnionych informacji publicznych wskazanych w punktach od 5 do 11 wniosku. Nadto wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w dniu [...] marca 2021 r. została mu udostępniona informacja publiczna w zakresie pierwszych czterech pytań z wniosku. W odniesieniu natomiast do pytań 5 - 12 informacja publiczna nie została udostępniona. Doszło więc tylko do częściowego udostępnienia informacji publicznej. W informacjach o finansach od Spółki z [...] marca 2021 r. została zamieszczona tabela, którą trudno zrozumieć. Mimo prośby skierowanej do organu o doprecyzowanie informacji z tabeli, skarżący nie otrzymał odpowiedzi do dnia wniesienia skargi. Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, udzielił wyłącznie częściowej odpowiedzi. W związku z czym w odniesieniu do tej części wniosku, która nie została zrealizowana, organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. To zaś czyni niniejszą skargę zasadną i konieczną. Pismem z [...] maja 2021 r. przekazanym za pośrednictwem poczty elektronicznej organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na wskazane w skardze pytania. Ponadto pełnomocnik Spółki zwrócił się do skarżącego z pytaniem o podtrzymywanie skargi w związku z udzieleniem odpowiedzi. Skarżący nie udzielił odpowiedzi na to zapytanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. W uzasadnieniu wskazano, że skarżący reprezentuje portal internetowy [...] i zadając pytania nie wskazał, że są one składane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Co więcej podstawą do ich zadania była "skarga" czytelniczki tego portalu internetowego a pytający podpisał się ze wskazaniem na [...]. W związku z powyższym, w ocenie organu sprawa powinna zostać załatwiona na podstawie przepisów prawa prasowego a nie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Większość zadanych pytań nie stanowi w ogóle przedmiotu informacji publicznej (pyt. 1,2,3,4,12). Większość odpowiedzi na pozostałe pytania stanowi wiedzę dostępną publicznie (pyt. 5,6,7,8,9,10,11). Odpowiedź na pytania została udzielona pismem z [...] marca 2021 r. W związku z powyższym zarzut bezczynności nie jest uzasadniony. Organ wskazał, że skarżący w dniu [...] marca 2021 r. zwrócił się o doprecyzowanie informacji z tabeli. W ocenie skarżącego tabela z wynikami finansowymi zawarta w piśmie jest dla niego niezrozumiała. Mimo tego, po otrzymaniu skargi, w dniu [...] kwietnia 2021 r., traktując ją jako kolejny wniosek, organ mailem z [...] maja 2021 r. udzielił po raz kolejny odpowiedzi na wskazane w skardze pytania. Spółka wypełniła więc wszystkie swoje obowiązki wynikające z przepisów o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym zważył co następuje: W myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność organu - Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 – 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego – w nakazanym terminie – organ nie wypełnia. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl § 1a tego przepisu, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej jako "u.d.i.p."). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ustawodawca w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych. Wspomniany art. 6 ust. 1 w pkt 4 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że żądane przez skarżącego informacje wskazane w punktach 5-11 jego wniosku stanową informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., a Spółka jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia. Spełniony więc został zarówno zakres przedmiotowy i podmiotowy wniosku skarżącego. Do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie pozostaje zaś, czy miała miejsce bezczynność organu w udostępnieniu żądanej przez skarżącego informacji publicznej. Na wstępie wyjaśnić należy, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 u.d.i.p. adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej obowiązany jest co do zasady udostępnić informację publiczną w formie czynności materialno-technicznej, gdy jest jej dysponentem (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.) oraz nie zachodzą przesłanki wyłączające możliwość jej udostępnienia, określone w art. 5 ust. 1 - 2a u.d.i.p., bądź odmówić udostępnienia informacji publicznej z powodu ograniczeń wymienionych w art. 5 ust. 1 - 2a u.d.i.p. stosownie do treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej. Zaznaczenia przy tym wymaga, że organ winien podjąć ww. działania w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Brak podjęcia przez podmiot obowiązany któregokolwiek z ww. działań, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności. Jak wynika z akt sprawy, organ dopuścił się bezczynności w powyższym zakresie, albowiem przedmiotowy wniosek skarżącego nie został załatwiony w przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14-dniowym terminie, biegnącym od dnia jego otrzymania przez Spółkę. Wniosek został skutecznie doręczony organowi w dniu [...] lutego 2021 r. Termin 14 dni na załatwienie przedmiotowego wniosku upłynął więc [...] lutego 2021 r. Organ zaś dopiero pismem z [...] marca 2021 r., przekazanym skarżącemu za pośrednictwem poczty elektronicznej [...] marca 2021 r., udostępnił skarżącemu jedynie informacje w zakresie pierwszych czterech pytań z wniosku. Informacje publiczne o których mowa w punktach od 5 do 11 wniosku skarżącego zostały zaś udostępnione przez organ dopiero w piśmie z [...] maja 2021 r., tj. już po wniesieniu skargi do tutejszego Sądu. Powyższe oznacza, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego. Brak było więc, zgodnie z żądaniem organu, podstaw do oddalenia skargi. Skoro zaś skarżący, wprawdzie z uchybieniem terminu 14 dni, otrzymał jednak wszystkie żądane informacje publiczne, brak jest więc również podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z [...] lutego 2021 r. bowiem stan bezczynności ustał. Sąd badając zasadność skargi na bezczynność czyni to bowiem według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia. Z powyższych względów uzasadnione było zaś stwierdzenie przez Sąd zaistniałej bezczynności na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Stwierdzając stan bezczynności organu Sąd uznał w punkcie drugim sentencji wyroku, że bezczynność ta nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W judykaturze przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Podkreśla się również, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por. wyrok NSA z 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała jednak miejsca. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w punktach 1 - 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi (100 złotych) Sąd postanowił na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. - jak w punkcie 3 sentencji wyroku.