II SAB/Wa 367/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 września 2021 r. sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu do rozpoznania wniosku A. W. z dnia [...] lutego 2021 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu na rzecz A. W. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. A. W. (dalej: "skarżący", "wnioskodawca") skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: "Minister", "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał m.in., że [...] lutego 2021 r. zwrócił się do Ministra z wnioskiem o udzielenie informacji, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy lista beneficjentów, którzy uzyskali wsparcie z rządowego Funduszu [...] została opublikowana i gdzie, a w przypadku gdy nie została opublikowana to o informację kiedy i gdzie będzie opublikowana. Skarżący zaznaczył, że do dnia wniesienia skargi do sądu administracyjnego, organ nie udzielił stosownej odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w odpowiedzi na wniosek skarżącego z [...] lutego 2021 r. poinformował wnioskodawcę, że nie dysponuje informacją w zakresie wniosku (pismo organu z [...] marca 2021r. znak [...] – dopisek Sądu). Następnie wskazał, że skarżący w dniu [...] kwietnia 2021 r. wystąpił z ponownym pytaniem o tej samej treści. Organ pismem z [...] kwietnia 2021 r. udzielił odpowiedzi, że jego stanowisko w sprawie pozostaje niezmienne. Minister, odnosząc się do wniesionej przez skarżącego skargi na bezczynność, podniósł, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Dlatego też uznał, że w tej sytuacji nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności. W konsekwencji organ nie jest zobowiązany ani do udostępnienia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie udostępnienia. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, Minister wskazał, że prawo do dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, informacji istniejącej i będącej w posiadaniu organu - który to wymóg nie został spełniony w niniejszej sprawie. Ponadto nie jest także informacją publiczną wniosek, który obejmuje pytanie o zdarzenie przyszłe lub takie, które jeszcze nie nastąpiły. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137; dalej: "p.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Jak stanowi art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, dalej jako "u.d.i.p.") służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Odnośnie zakresu podmiotowego wskazać należy, że w sprawie bezspornym jest, że Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zakres przedmiotowy ustawy określa pojęcie informacji publicznej, o którym mowa w art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Podczas prac nad ustawą pojęcie "sprawa publiczna" było rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu (v. uzasadnienie do projektu ustawy [w:] K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; publ.: CBOSA). W świetle powyższego Sąd uznał, że informacja objęta wnioskiem skarżącego z dnia [...] lutego 2021 r. dotycząca w szczególności tego czy wnioskowana lista beneficjentów, którzy uzyskali wsparcie z rządowego Funduszu [...] została opublikowana, a jeśli tak to gdzie, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p. Zgodnie z ww. przepisem udostępnieniu podlega informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych - treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Zauważyć należy, że Fundusz [...] stanowią środki publiczne, które podlegają kontroli publicznej, a więc wszelkie informacje o sposobie podziału tych środków, o kryteriach ich przyznawania, jak i o ostatecznej liście beneficjentów, niewątpliwie podlegają u.d.i.p. Jak zaś wynika z akt sprawy, Minister jako dysponent środków ww. Funduszu, nie udostępnił skarżącemu żądanej informacji dotyczącej sposobu i terminu opublikowania ww. listy beneficjentów. Uwzględniając powyższe wskazać należy, że zgodnie z art. 13 u.d.i.p. adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej obowiązany jest co do zasady udostępnić informację publiczną w formie czynności materialno-technicznej, gdy jest jej dysponentem (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.) oraz nie zachodzą przesłanki wyłączające możliwość jej udostępnienia, określone w art. 5 ust. 1 - 2a u.d.i.p., bądź odmówić udostępnienia informacji publicznej z powodu ograniczeń wymienionych w art. 5 ust. 1 - 2a u.d.i.p. stosownie do treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej. Zaznaczenia przy tym wymaga, że organ winien podjąć ww. działania w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Brak podjęcia przez podmiot obowiązany któregokolwiek z ww. działań, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że możliwe jest udostępnienie informacji publicznej w sposób nienaruszający dóbr chronionych w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - w szczególności poprzez anonimizację danych wrażliwych ze względu na prawo do prywatności. Sposób i zakres dokonanej przez organ anonimizacji nie może jednak niweczyć pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania informacji o konkretnie wskazanych danych publicznych. Ponadto ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na prawo do prywatności nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Zatem anonimizacja określonych danych składających się na treść dokumentu jest uzasadniona, gdy czynność ta nie wykracza poza ograniczenia wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i jednocześnie nie pozbawia dokumentu waloru informacyjnego jaki wynika ze złożonego wniosku (por. wyroki NSA z dnia: 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2339/13; z dnia 16 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2531/17; publ. CBOSA). W niniejszej sprawie, stwierdzić należy, że organ pozostaje w stanie bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku z [...] lutego 2021 r. wobec wadliwego stanowiska przyjętego przez Ministra, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną. Organ nie dokonał stosownej weryfikacji wniosku, pomimo tego, że dysponował wszystkimi potrzebnymi informacjami. Na marginesie Sąd zauważa, że na stronie internetowej [...] jest opublikowana lista beneficjentów Funduszu [...] określająca nazwę jednostki której przyznano pomoc i kwotę wsparcia. Świadczy to o wadliwości stanowiska organu i pozostawaniu w stanie bezczynności na dzień orzekania przez Sąd. Uwzględniając powyższe Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia [...] lutego 2021 r. - w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Stwierdzając stan bezczynności organu Sąd uznał, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a u.d.i.p.). Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W judykaturze przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Podkreśla się również, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). W ocenie Sądu okoliczności sprawy nie potwierdzają, że bezczynność Ministra w zakresie udostępnienia informacji publicznej miała postać kwalifikowaną. Z akt sprawy wynika, że wobec wpływu wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2021 r. organ przedstawił swoje stanowisko w sprawie w pismach z [...] marca 2021 r. i [...] kwietnia 2021r. Z powyższego wynika zatem, że organ podejmował działania w celu rozpoznania wniosku i jakkolwiek działania te należy w istocie ocenić jako nieprawidłowe, potwierdzające stan bezczynności na gruncie u.d.i.p., to nie można przyjąć, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie wynikała ona bowiem z celowego zaniechania, czy też z lekceważącego traktowania przez organ obowiązków informacyjnych, lecz była skutkiem błędnej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Błędna interpretacja przepisów prawa nie pozwala uznać, że stwierdzona bezczynność miała postać kwalifikowaną. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego z dnia [...] lutego 2018 r. organ powinien mieć na uwadze przepisy u.d.i.p. oraz zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocenę prawną Sądu zawartą w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie 149 § 1a p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących wyłącznie wpis od skargi Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku).