II SAB/Wa 368/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi D.P. na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę Przedmiotem skargi D. P. (dalej: "Skarżący") jest bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych (dalej: "Minister", "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] października 2023 r. D. P. złożył do Ministra Spraw Zagranicznych wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: " ". W dniu [...] października 2023 r. Biuro Rzecznika Prasowego Ministerstwa Spraw Zagranicznych (dalej: "MSZ") poinformowało Skarżącego, że MSZ nie jest podmiotem, do którego kompetencji należy udzielanie odpowiedzi dotyczących faktów historycznych i ich interpretacji, a także dokonywanie przeglądu całości zobowiązań traktatowych Rzeczpospolitej Polskiej w odpowiedzi na indywidualne zapytania. Wskazało również stronę internetową, na której udostępnione są wszystkie umowy międzynarodowe zawarte pomiędzy Polską a Niemcami po II wojnie światowej, które ze względu na treść wymagałyby ratyfikacji, a do takich umów, zgodnie z obowiązującymi przepisami, należą umowy dotyczące ustaleń pokojowych. Pismem z dnia 18 czerwca 2024 r. D. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do Warszawie skargę na bezczynność Ministerstwa Spraw Zagranicznych, zarzucając naruszenie art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 4 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902), dalej: "u.d.i.p.", poprzez nieudostępnienie informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] października 2023 r. w ustawowym, 14-dniowym terminie. Skarżący wniósł o zobowiązanie MSZ do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] października 2023 r. w ustawowym terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wskazał, że odpowiedź organu na ww. wniosek jest niepełna i wymijająca. Ponadto w odpowiedzi tej organ podał link do strony internetowej http://www.traktaty.msz.gov.pl, który nie działa i nie ma możliwości zapoznania się z jej treścią. Strona internetowa jest nieaktywna. W uzasadnieniu skargi Skarżący - odwołując się do poglądów orzecznictwa - zwrócił uwagę na szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Wskazał, że informacja publiczna to treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej i dotyczących sfery jego działalności. Bez znaczenia jest to, w jaki sposób dokumenty te znalazły się w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne jest natomiast to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Skarżący zauważył nadto, że w świetle art. 6 u.d.i.p. wnioskiem informacyjnym mogą być objęte pytania o określone fakty lub o stan określonych zjawisk. Faktem jest każda czynność i każde zachowanie organu podjęte w zakresie wykonywania zadań publicznych. Informacją publiczną będą więc nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane przez organ lub będące w jego posiadaniu, ale także informacje, które wiążą się z działaniem organu w zakresie, o którym mowa w art. 1 u.d.i.p., tj. w odniesieniu do spraw publicznych. Skarżący podniósł również, że formalne udzielenie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie uchyla stanu bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia tej informacji. Odpowiedź na wniosek musi być wyczerpująca i odnosić się ściśle do treści zapytania. Jeżeli organ ma jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, to powinien o te kwestie dopytać wnioskodawcę. Natomiast przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej czy też nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący podkreślił, że ograniczenie dostępności informacji publicznej jest wyjątkiem od zasady, a ewentualne wątpliwości w tym przedmiocie należy przesądzać na rzecz zasady jawności. Zatem w razie wątpliwości czy żądana informacja mieści się w zakresie przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej, respektując zasadę powszechnego prawa do informacji, należy interpretować przepisy prawa na korzyść wnioskującego. Urzędnik rozpatrujący wniosek złożony w trybie u.d.i.p. o udostępnienie konkretnych dokumentów z akt postępowania administracyjnego powinien pamiętać o wypracowanej w orzecznictwie regule interpretacyjnej. Na tę regułę wskazał Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 10 stycznia 2014r. o sygn. akt I OSK 2213/13, wskazując, że "w demokratycznym państwie prawnym jawność działania organów państwa ma charakter uprzywilejowany i w związku z tym wszelkie wątpliwości co do udostępnienia informacji publicznej powinny działać na korzyść dostępu do informacji. W tym ujęciu informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych". Skarżący zaznaczył również, że spod reżimu ustawy o dostępie do informacji publocznej zostały wyłączone dokumenty wewnętrzne (informacje o charakterze roboczym) oraz dokumenty prywatne, co nie oznacza, że te ostatnie nie mogą stanowić podstawy do udzielenia informacji publicznej w odpowiedzi na sprecyzowany wniosek. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Zagranicznych wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 w związku z art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", wobec niewniesienia ponaglenia, ewentualnie o oddalenie skargi jako bezzasadnej na podstawie art. 151 p.p.s.a. Podkreślił, iż wniosek Skarżącego został niezwłocznie rozpatrzony - już w dniu [...] października 2023 r., zatem zarzut bezczynności organu jest nieuzasadniony. Wskazał również, że przedmiot wniosku nie ma charakteru informacji publicznej i nie podlega rozpatrzeniu w trybie u.d.i.p. Nadto stwierdził, że sprawa stanowi przykład nadużywania prawa do informacji. Materia, o którą pyta Skarżący, jest materią czysto historyczną, a zarazem wiedzą powszechnie znaną. Jej źródłem jest m.in. baza traktatowa MSZ, o czym Skarżący został poinformowany w piśmie z dnia [...] października 2023 r. Nawet jeżeli w danym momencie pod podanym adresem Skarżący nie uzyskał dostępu do bazy traktatowej, to mógł wpisać hasło "baza traktatowa MSZ" w popularną wyszukiwarkę google.pl, aby dostęp do bazy uzyskać pod inną ścieżką. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana w oparciu o art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Przepisy te stanowią, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1615 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 bądź przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Kontrolując niniejszą sprawę Sąd nie znalazł podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 53 § 2b p.p.s.a. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest bowiem wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. W związku z tym w odniesieniu do skarg na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie znajduje zastosowania wymóg z art. 53 § 2b in fine p.p.s.a. w postaci uprzedniego wniesienia ponaglenia do właściwego organu (por. wyrok np. NSA z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2433/18; CBOSA). Ustalony w ww. przepisie wymóg wniesienia ponaglenia należy bowiem odnieść do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie natomiast do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Powyższe oznacza, że przepisy te nie mają zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym - w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej - brak jest podstaw do stosowania art. 37 k.p.a. Przechodząc do oceny merytorycznej Sąd stwierdza, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Skarga na bezczynność ma na celu ochronę procesową strony przez doprowadzenie do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też - w przypadku, gdy znajduje zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej - przez rozpoznanie wniosku w oparciu o przepisy u.d.i.p. W przypadku skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej Sąd dokonuje weryfikacji czy wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (warunek podmiotowy), czy żądane informacje posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. (warunek przedmiotowy) oraz czy wniosek został rozpatrzony w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Minister Spraw Zagranicznych jest więc podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Informacją publiczną jest każda informacja o sprawie publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Pojęcie "sprawa publiczna" oznacza natomiast przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych "informację publiczną" definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1574/19; CBOSA). O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności władz publicznych oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu, wymienia art. 6 ust. 1 u.d.i.p., jednak nie stanowi on katalogu zamkniętego. Zgodnie z ww. przepisem udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: 1) polityce wewnętrznej i zagranicznej, 2) podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, 3) zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, 4) danych publicznych obejmujących: a) treść i postać dokumentów urzędowych, b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, d) informację o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych, 5) majątku publicznym. Podkreślenia wymaga, że informację publiczną stanowią wyłącznie dane obiektywne lub fakty, a nie kwestie ocenne czy postulatywne (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11; CBOSA). Aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi odnosić się do sfery faktów bądź stanu określonych zjawisk istniejących w chwili udzielenia informacji. Zatem wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej może być objęte jedynie pytanie o fakty - o stan rzeczy aktualny na dzień udzielenia odpowiedzi, w szczególności w sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Żądanie złożone w trybie u.d.i.p. nie może zmierzać do udzielenia przez organ wyjaśnień dotyczących motywów działań władzy publicznej, czy oceny zdarzeń posiadających walor historyczny. Trafnie w związku z tym wskazał Minister Spraw Zagranicznych w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] października 2023 r., że nie jest podmiotem właściwym do udzielania w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej odpowiedzi na wniosek dotyczący zagadnień historycznych, czy też interpretacji faktów historycznych. Wniosek Skarżącego, w ocenie Sądu, nie zmierza do uzyskania informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz do uzyskania wyjaśnień dotyczących materii historycznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie służy natomiast do wyjaśniania faktów historycznych, lecz do informowania o sprawach publicznych. Udzielając odpowiedzi na wniosek organ poinformował jednocześnie Skarżącego, że wszystkie umowy międzynarodowe zawarte pomiędzy Polską a Niemcami dotyczące ustaleń pokojowych znajdują się w Bazie Traktatowej Ministerstwa Spraw Zagranicznych. Wskazał jednocześnie ścieżkę dostępu do tejże bazy. Pod podanym adresem znajduje się "internetowa baza traktatowa" MSZ pozwalająca na zapoznanie się z treścią umów. Ewentualny, czasowy brak dostępności do tejże bazy, na który powołał się Skarżący w treści skargi, nie wpływa na ocenę odpowiedzi udzielonej przez organ zwłaszcza, gdy weźmie się pod uwagę okoliczność, że pomiędzy datą udzielenia odpowiedzi ([...] października 2023 r.), a datą złożenia skargi do Sądu na bezczynność organu ([...] czerwca 2024 r.) upłynął znaczny okres czasu. Odnośnie uwagi organu, iż wniosek Skarżącego stanowi nadużycie prawa do informacji, na marginesie wskazać należy, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych "nadużycie prawa do informacji", choć niezdefiniowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej, stanowi dopuszczalną podstawę do odmowy udostępniania informacji publicznej, choć przewidzianą dla sytuacji skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej. Odmowa ta może mieć miejsce wówczas, gdy organ stwierdzi, iż celem działania wnioskodawcy nie jest jakakolwiek dbałość o interes publiczny, lecz wywołanie dolegliwości u adresata i utrudnienie funkcjonowania określonego organu bądź całego szeregu innych organów władzy publicznej, do których skierował on swoje wnioski. W takiej jednak sytuacji organ obowiązany jest orzec w drodze decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Skierowanie w takim przypadku zwykłego pisma do wnioskodawcy jest niewystarczające (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4371/21 oraz powołane tam orzecznictwo i piśmiennictwo; CBOSA). Konkludując Sąd stwierdza, że zarzut bezczynności Ministra Spraw Zagranicznych jest nieuzasadniony. W terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. organ udzielił Skarżącemu odpowiedzi na wniosek z dnia [...] października 2023 r., zaś odpowiedź ta wyczerpuje przedmiot wniosku. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.