II SAB/Wa 369/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Agnieszka Góra -Błaszczykowska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M. J. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r. 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r.; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje M. J. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w kwocie 1000 zł (słownie: tysiąc złotych), 4. oddala skargę w pozostałym zakresie, 5. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M. J. kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. M. J., reprezentowany przez adwokata, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 r. o zastosowanie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej oraz ich rodzin i wyłączenie stosowania art. 15c ustawy w stosunku do wnioskodawcy. Pełnomocnik wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od dnia wniesienia skargi, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 20.000 złotych, a w razie nieuwzględnienia tego żądania wymierzenie organowi grzywny w wysokości 25.000 złotych. Pełnomocnik wniósł też o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 8 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. , art 36 § 1 k.p.a. poprzez brak niezwłocznego załatwienia sprawy i przekroczenie terminów do wydania w terminie określonym przepisami k.p.a. merytorycznego rozstrzygnięcia; art. 37 § 5 k.p.a. poprzez nierozpoznanie w terminie ponaglenia, co skutkowało dopuszczeniem się przez organ rażącej bezczynności w rozpoznaniu sprawy. W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał m.in., że W dniu [...] sierpnia 2017 roku M. J. złożył do organu wniosek, w którym wniósł o wyłączenie w stosunku do niego stosowania art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W dniu [...] września 2017 roku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformował M. J. o braku możliwości załatwienia sprawy w czasie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. ze względu na konieczność dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy i podjęcia przez organ szeregu czynności wyjaśniających, wskazując jednocześnie, że rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić do dnia 28 marca 2018 roku. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 roku, doręczonym pełnomocnikowi w dniu 12 kwietnia 2018 roku organ po raz kolejny poinformował, iż wniosek nie zostanie rozpatrzony w terminie, jednocześnie zawiadamiając, że wniosek powinien zostać rozpatrzony do dnia [...] czerwca 2018 roku. Od dnia [...] sierpnia 2018 roku ani M. J. ani jego pełnomocnik nie otrzymali żadnej decyzji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2017 roku. Pełnomocnik wskazał, że w dniu [...] marca 2021 roku, w związku z brakiem rozpoznania wniosku oraz brakiem powiadomienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 36 k.p.a., M. J. wniósł ponaglenie. Pełnomocnik wskazał, że do dnia sporządzenia niniejszej skargi organ nie rozpoznał ponaglenia ani nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie. Stwierdził, że o rażącym charakterze naruszenia w przedmiotowej sprawie przesądza całkowity brak aktywności organu. Podkreślił, że okres bezczynności organu wynosi już prawie 3 lata. Wskazał, że organ ignorował wnioski i prośby strony, gdyż nie sposób było uzyskać jakiejkolwiek merytorycznej informacji podczas prób kontaktu z organem, a więc organ jawnie dopuścił się rażącej bezczynności. Organ naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w rozumieniu których powinien był prowadzić sprawę szybko i wnikliwie, w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Podniósł, że skarżącemu została obniżona wysokość emerytury, a więc źródła jego utrzymania. W stanie niepewności co do jej wysokości i swojej sytuacji prawnej skarżący - z uwagi na opieszałość organu - pozostaje już prawie 3 lata. Skarżący na skutek bezczynności i przewlekle prowadzonego przez organ postępowania poniósł rzeczywistą stratę majątkową spowodowaną takim działaniem organu. Wnioskowana suma pieniężna ma zrekompensować, przynajmniej w części, uszczerbek jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu. Pełnomocnik zaznaczył, że tylko aspekt finansowy - zasądzenie konkretnej sumy na rzecz skarżącego - może zagwarantować rozpoznanie sprawy w terminie zgodnym z przepisami k.p.a. Zważywszy, że zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2021 roku przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2020 r. wyniosło 5.167,47 zł skarżący ma prawo dochodzić przyznania na jego rzecz kwoty w wysokości 25.837,35 złotych. Kwota 20.000 złotych, o którą wnosi skarżący, nie jest - w okolicznościach przedmiotowej sprawy - kwotą wygórowaną, a jednocześnie - w ocenie skarżącego -zapewni respektowanie przez organ obowiązków wynikających z przepisów prawa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że Minister, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. Podał, że w pierwszej kolejności na organie ciąży obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA z zapytaniem czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymaga, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15c, art. 22a, art. 24a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne jest wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ww. ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne jest wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Organ wskazał, że potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia w sprawie. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje emerytalnego/rentowego/ rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Na marginesie wskazano, że do organu wpłynęła znaczna ilość spraw (na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę około 4 900 spraw) wniesionych na podstawie przywołanego wyżej art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie ma do czynienia z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a obiektywnie weryfikowalnymi czynnikami, które wpływają na terminy rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji. Zakwestionował żądanie orzeczenia grzywny. Organ podniósł też, że zasądzenie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Samo ujęcie wskazanego przepisu jednoznacznie potwierdza, że zasądzanie grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności, a to oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu (vide: wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. akt II GSK 1695/16-Lex nr 2237160)". W odpowiedzi na żądanie skarżącego w sprawie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło rażące naruszenie prawa, gdyż organ musi dokonać wszechstronnej analizy całego zebranego materiału dowodowego, aby merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. W dniu 9 lipca 2021 r. organ nadesłał do Sądu decyzję z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], którą wydał po rozpatrzeniu wniosku M. J. z dnia [...] sierpnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest dopuszczalna. Skarżący przed jej wniesieniem wystąpił do organu z ponagleniem. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), zwanej dalej k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. W sprawie niniejszej, nie ulega wątpliwości, że termin określony w przepisie art. 35 k.p.a., a także kolejny termin wyznaczony przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, tj. do dnia [...] marca 2018 r. i następnie do dnia [...] czerwca 2018 r. nie został dotrzymany. Jest bezsporne, że postępowanie z wniosku z dnia 8 sierpnia 2017 r. o zastosowanie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin i wyłączenie stosowania art. 15c ustawy w stosunku do wnioskodawcy, nie zostało przez organ zakończone w tym czasie w wymaganej przez przepisy prawa formie. Ustawodawca wymaga, aby załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego nastąpiło nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Organ sprawy nie załatwił w tym terminie. Organ bezspornie pozostawał w tej sprawie w bezczynności. Nadto, dysponując materiałem dowodowym już w maju 2018 r. (odpowiedź z IPN z dnia [...] lutego 2018 r. wpłynęła do organu, jak wynika z zamieszczonej na piśmie prezentaty organu, w dniu [...] maja 2018 r.), po zawiadomieniu strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy (pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r.), organ nadal nie wydawał decyzji. Strona zaznajomiła się z aktami sprawy w dniu [...] sierpnia 2018 r. i w terminie 7 dni nie składała żadnych dodatkowych wniosków i dokumentów. Organ nadal jednak nie wydawał decyzji. Po wniesieniu skargi na bezczynność organ raz jeszcze wystąpił do IPN o kopię kompletnych akt osobowych wnioskodawcy (pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r.), a następnie [...] maja 2021 r. zakończył postępowanie administracyjne wydając decyzję nr [...]. Bezczynność organu polegająca na nie załatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jak też w terminach wyznaczonych przez organ jest w tej sprawie oczywista. W związku z tym, że organ rozstrzygnął sprawę z wniosku skarżącego i w dniu [...] maja 2021 r. wydał decyzję administracyjną, Sąd nie miał podstaw, aby zobowiązać organ do rozpatrzenia wniosku. Z tego względu Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2017 r., która to bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Samo podjęcie pierwszej czynności w sprawie nastąpiło po ponad miesiącu od wpływu wniosku (pismo MSWiA do ZER MSWiA z dnia [...] września 2017 r.). Także dalsze czynności (wezwania skierowane do Komendanta SOP i Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu) organ podjął dopiero po 6 miesiącach od wpływu wniosku (pisma z dnia [...] lutego 2018 r.). Choć już w maju 2018 r. organ dysponował materiałem dowodowym niezbędnym do wydania decyzji, dopiero w sierpniu 2018 r. zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami. Po zapoznaniu się przez stronę z aktami postępowania organ nie podejmował żadnych działań i nie wydawał jednocześnie decyzji. Miesiąc po wystosowaniu ponaglenia i następnego dnia po wpływie do organu skargi na bezczynność organ zwrócił się raz jeszcze do IPN o kopię kompletnych akt osobowych. Podkreślenia wymaga, że konieczność wszechstronnej i wnikliwej analizy sprawy stanowi podstawową czynność organu administracji publicznej rozstrzygającego w indywidualnych sprawach poddanych właściwości organu. W sprawie tej organ naruszył w sposób rażący przepis art. 35 § 1 i 3, jak również przepis art. 8 k.p.a. i art. 12 § 1 k.p.a. Obowiązek działania w sprawie wnikliwie i szybko (art. 12 k.p.a.) oznacza konieczność poszanowania praw strony do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki, czego w tej sprawie organ nie dopełnił. Podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczność wpływu znacznej ilości spraw do organu nie stanowi usprawiedliwienia bezczynności organu w stanie faktycznym tej sprawy. Rażącego charakteru bezczynności organu w tej sprawie nie zmienia okoliczność zastosowania przez organ art. 36 k.p.a. i zawiadomienia strony o nowych terminach załatwienia sprawy, które nie były dotrzymane. Od wpływu wniosku strony do organu do czasu jego rozpatrzenia decyzją z dnia [...] maja 2021 r. upłynęły 3 lata i 9 miesięcy. Biorąc pod uwagę treść art. 35 § 3 k.p.a. stwierdzić należy, że organ znacznie przekroczył termin ustawowy, przy jednoczesnym braku istotnych procesowych przeszkód do zakończenia postępowania w 2018 r. Bezsprzecznie taki sposób działania organu narusza w sposób rażący zasadę pogłębiania zaufania strony do władzy publicznej. Sąd wziął przy tym pod uwagę przepis art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0V1D-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późń. zm.), zgodnie z którym w okresie stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg terminów procesowych i sądowych w innych postępowaniach administracyjnych - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Także uwzględnienie art. 15zzs ust. 10 pkt 1 tej ustawy nie zmienia stanowiska Sądu co do stwierdzonej w tej sprawie bezczynności organu. Bezczynność ta istniała już przed wprowadzeniem stanu zagrożenia epidemicznego. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W sprawie tej Sąd za zasadny uznał wniosek skarżącego o przyznanie od organu sumy pieniężnej, choć przyznał tę sumę w innej wysokości niż żądana w skardze. Powołany wyżej przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej. Przyjąć należy, że kwota ta ma znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że jej przyznanie ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę w powołanym przepisie zwrotu "sąd (...) może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie m.in. przyznania od organu sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (v. wyrok NSA z dnia 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2230/17, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 1615/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Za przyznaniem skarżącemu sumy pieniężnej w niniejszej sprawie w wysokości 1000 zł przemawiał czas trwania postępowania administracyjnego. Tak długi okres bezczynności, jak wskazany wyżej, uzasadniał – w stanie faktycznym te sprawy – przyznanie sumy pieniężnej we wskazanej wysokości. Sąd wziął przy tym pod uwagę, że decyzja została wydana w dniu [...] maja 2021 r. W sprawie tej nie było podstaw do przyznania sumy pieniężnej w żądanej przez skarżącego wysokości. Zaznaczyć jednocześnie należy, że suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego, nie zastępuje odszkodowania z tytułu bezczynności organu administracji publicznej. Z tych względów Sąd przyznał sumę pieniężną we wskazanej wyżej wysokości, jako odpowiednią w okolicznościach sprawy. Sąd nie znalazł w tej sprawie podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny. W stanie faktycznym tej sprawy nie jest konieczne dyscyplinowanie organu poprzez wymierzenie grzywny. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 2 powołanej ustawy. W punkcie 4 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 151 powołanej ustawy. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, jak w punkcie 5 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Do kosztów tych Sąd zaliczył wynagrodzenie adwokata reprezentującego skarżącego (480 zł) i opłatę od dokumentu pełnomocnictwa (17 zł).