II SAB/Wa 372/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 marca 2024 r. sprawy ze skargi W. Z. na bezczynność Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z [....] marca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę W.Z. (dalej: skarżący) wnioskiem z dnia [...] marca 2023 r. wystąpił do Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego (dalej: organ, Dyrektor) w ramach dostępu do informacji publicznej o przekazanie mu "kopii certyfikatu SSL stanowiącego podstawę bezpieczeństwa przesyłu danych wrażliwych świadczeniobiorców pozostających w kompetencji WBE w W., a w tym dokumentu zawierającego wskazanie poziomu walidacji właściciela serwisu w ujęciu pogłębionym", lub innych. Pismem z dnia 21 marca 2023 r. Dyrektor poinformował skarżącego, że Wojskowe Biuro Emerytalne w W. nie jest organizatorem systemu wymiany danych pomiędzy instytucjami zabezpieczenia społecznego w państwach członkowskich UE/EFTA, zatem nie posiada zawnioskowanego certyfikatu i tym samym nie może go udostępnić. Pismem z dnia 11 maja 2023 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem platformy e-PUAP skargę na bezczynność Dyrektora w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] marca 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wniósł o nakazanie wykonania wniosku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r., 2) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji do publicznej (dalej jako: "u.d.i.p."). Skarżący wskazał, że w dniu [...] marca 2023 r. za pośrednictwem platformy ePUAP zwrócił się w trybie dostępu do informacji publicznej do dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W. z wnioskiem o udzielenie odpowiedzi na pytanie dotyczące funkcjonowania Wojskowego Biura Emerytalnego w W. Wniosek jest konsekwencją zakwestionowania hiszpańskiego operatora systemu powszechnych ubezpieczeń społecznych bezpieczeństwa przesyłu danych w relacjach z Wojskowym Biurem Emerytalnym w W. Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w W pismem z dnia 15 listopada 2022 r. udzielił następującej informacji: "Wojskowe Biuro Emerytalne w W. jest użytkownikiem informatycznego systemu wymiany informacji (EESSI) między instytucjami zabezpieczenia społecznego we wszystkich krajach UE/EFTA, gdzie nazwa । instytucji to: [...] identyfikator: [...]." Skarżący zaznaczył, że wobec braku możliwości przesłania przez hiszpańskiego operatora systemu ubezpieczeń społecznych formularza zawierającego osobowe dane wrażliwe, z powodu niewłaściwego certyfikatu bezpieczeństwa Wojskowego Biura Emerytalnego w W., zwrócił się do Dyrektora z wnioskiem o przekazanie kopii certyfikatu SSL, stanowiącego podstawę bezpieczeństwa przesyłu danych wrażliwych świadczeniobiorców pozostających w kompetencji WBE w W., a w tym dokumentu zawierającego wskazanie poziomu walidacji właściciela serwisu w ujęciu pogłębionym. Dyrektor nie udzielił odpowiedzi na wniosek, nie przekazał kopii wnioskowanego certyfikatu. Dyrektor, reprezentowany przez radcę prawnego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, w razie nieuwzględnienia wniosku o oddalenie skargi w całości. Pełnomocnik podniósł, że organ nie zgadza się z zarzutami skarżącego, iż nie udzielił ww. odpowiedzi na złożony wniosek. Zdaniem pełnomocnika organu wnioskowana informacja nie mieści się w kategorii spraw dostęp do informacji publicznej, albowiem jak wynika to z treści skargi, ale też i wniosku inicjującego postępowanie, powodem jego wystąpienia było jak twierdzi skarżący, zakwestionowanie przez hiszpańskiego operatora przesyłu danych w relacji z Wojskowym Biurem Emerytalnym w W., zatem w jego sprawie indywidualnej, prywatnej. Dalej pełnomocnik organu zwrócił uwagę, że skoro odpowiedź na wniosek została udzielona, skarga nie jest zasadna. Wskazał także, iż organ nie dysponuje informacją o którą wnosi skarżący, a przede wszystkim wniosek dotyczy sprawy indywidualnej i w tej sytuacji nie mieści się w kategorii spraw do których dostęp możliwy jest w trybie dostępu do informacji publicznej. W ocenie pełnomocnika organu rzeczywistym celem skarżącego nie jest uzyskanie odpowiedzi na powyżej wskazany wniosek, lecz związanie organu koniecznością wykonania dodatkowych czynności, składających się na konieczność przygotowania odpowiedzi na każdy kolejny jego wniosek. Tych obecnie jest 12 dot. informacji publicznej, przy około 30 wystąpieniach skarżącego do organu na przestrzeni tylko od końca ubiegłego roku do chwili obecnej. Zatem celem skarżącego jest więc nie cel publiczny, jaki stoi za dostępem do informacji publicznej, lecz cel prywatny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Na wstępie Sąd wskazuje, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. brzmienia przepisu art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. - Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm. – zwaną dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z przywołanym art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe postępowanie. Na podstawie art. 120 P.p.s.a., sąd rozpoznaje sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, , zwaną dalej: "P.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W rozstrzyganej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020r., poz. 1276, zwanej dalej także jako: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Rozpoznając skargę na bezczynność organu, sąd orzeka z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego sprawy ustalonego w dniu wydania orzeczenia (por. uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08 – publ. na stronach: www.cbois.nsa.gov.pl – podobnie jak pozostałe przywołane w nin. uzasadnieniu wyroki sądów administracyjnych). Orzekając w tak określonym zakresie kognicji, Sąd uznał, że przedmiotowa skarga podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że nie znalazł podstaw do odrzucenia skargi – jak wnosił o to pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę - a to z uwagi na "wątpliwość, jaki jest rzeczywisty adres zamieszkania skarżącego" skoro "w innych wystąpieniach kierowanych do organu emerytalnego podaje różne adresy, unikając jednoznacznego stwierdzenia gdzie mieszka". Pomijając, iż organ nie wskazał podstawy prawnej takiego wniosku, Sąd zauważa, że skarżący wnioskiem z dnia [...] marca 2023 r. zwrócił się do dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W. z wnioskiem o udzielenie odpowiedzi na pytanie dotyczące funkcjonowania Wojskowego Biura Emerytalnego w W. - w trybie dostępu do informacji publicznej - za pośrednictwem platformy ePUAP, co czyni "zastrzeżenia" organu chybionymi. Nie ulega też wątpliwości, że sąd administracyjny jest właściwy do rozpatrzenia skargi na bezczynność Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Stanowi o tym art. 21 u.d.i.p., zgodnie z którym do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Reasumując powyższe, Sąd nie stwierdził przesłanek do odrzucenia skargi, o których mowa w art. 58 § 1 i 2 P.p.s.a. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi, w punkcie wyjścia rozważań zauważyć należy, że przepisy P.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Dodać można, że bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Jednocześnie podkreślenia wymaga, że w postępowaniu tym sąd nie bada sprawy pod kątem merytorycznym i nie ocenia przyczyn niepodjęcia przez organ czynności lub aktu, do którego był zobowiązany na mocy odpowiednich przepisów prawa materialnego – jest to badane przez sąd dopiero w przypadku wytoczenia skargi na określone rozstrzygnięcie organu (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1721/11). Obowiązkiem sądu administracyjnego w skargach na bezczynność organu jest więc w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność, która ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku. Inaczej określając, w świetle powołanej ustawy, aby nie narazić się na zarzut bezczynności, podmiot zobowiązany powinien: udostępnić wnioskowaną informację publiczną, jeśli znajduje się w jej posiadaniu (art. 10 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeśli stwierdzi istnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej bądź jeśli stwierdzi, że brak jest szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w udostepnieniu informacji publicznej przetworzonej (art. 16 i art. 17 u.d.i.p. w związku z art. 5 i art. 3 ust. 1 u.d.i.p.); poinformować, że w danej sprawie przysługuje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); poinformować, że nie posiada żądanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.); poinformować, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Dalej stwierdzić należy, że stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez nią informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (vide P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego z 2012 r. nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). Stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Wojskowe Biura Emerytalne są jednostkami organizacyjnymi podległymi Ministrowi Obrony Narodowej, bezpośrednio podporządkowanymi Dyrektorowi Departamentu Spraw Socjalnych MON. Mają jednocześnie - nadany Zarządzeniem Ministra Obrony Narodowej Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. - status jednostek budżetowych, którymi kierują Dyrektorzy tych Biur i reprezentują je na zewnątrz. Zgodnie natomiast ze Statutami nadanymi Wojskowym Biurom Emerytalnym Dyrektorzy tych Biur podejmują samodzielnie decyzje dotyczące funkcjonowania Biura i realizacji jego zadań oraz ponoszą za nie odpowiedzialność. Zatem Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w W. jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił natomiast w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu powyższego przepisu będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem objęte może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania. W omawianym trybie nie można też domagać się oceny zgodności z prawem wytworzonych dokumentów (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 marca 2012 r. I OSK 2445/11, z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14, z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1574/19). O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. W ocenie Sądu, wnioskowane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Postawione we wniosku pytania dotyczą bowiem działalności WBE w W., a mianowicie zasad i wymogów prowadzenia korespondencji pomiędzy WBE w W., a świadczeniobiorcami (w tym elektronicznej za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej ESP i platformy ePUAP), dokumentów udostępnionych na stronie internetowej WBE oraz innych dokumentów odnoszących się do działalności WBE (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 254/22). Wobec publicznego charakteru ww. informacji spełniony został również warunek przedmiotowy u.d.i.p. (ubocznie Sąd zauważa, że powyższego nie kwestionuje także organ). Należy jednocześnie zwrócić uwagę, iż art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wyraźnie wskazuje, że organy administracji publicznej obowiązane są do udostępnienia informacji publicznych będących w ich posiadaniu. Z powyższego wynika, że obowiązek informacyjny organu nie musi być adekwatny do zakresu jego działania, ale jest tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania daną informacją (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 105). W przypadku, gdy organ nie dysponuje żądanymi informacjami, nie wydaje decyzji, ponieważ nie ma do tego podstaw prawnych, ale zobowiązany jest do wyjaśnienia wnioskodawcy, że z uwagi na ich brak nie ma możliwości ich udostępnienia. Jak wynika z akt sprawy, Dyrektor WBE pismem z dnia z 21 marca 2023r. w odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2023 r. o przekazanie mu "kopii certyfikatu SSL stanowiącego podstawę bezpieczeństwa przesyłu danych wrażliwych świadczeniobiorców pozostających w kompetencji WBE w W., a w tym dokumentu zawierającego wskazanie poziomu walidacji właściciela serwisu w ujęciu pogłębionym", lub innych – w ustawowym, 14-dniowym terminie - jednoznacznie stwierdził, "(...) że WBE w W. nie jest organizatorem systemu wymiany danych pomiędzy instytucjami zabezpieczenia społecznego w państwach członkowskich UE/EFTA", a zatem nie posiada zawnioskowanego certyfikatu i tym samym nie może go udostępnić. W ocenie Sądu, analiza treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zestawieniu z udzieloną przez organ odpowiedzią na wniosek dowodzi, że organ nie tylko nie uchylał się od merytorycznej odpowiedzi na wnioskowane przez skarżącego pytanie, ale udzielił stosownych wyjaśnień wnioskodawcy dlaczego nie posiada kopii stosownego certyfikatu SSL stanowiącego podstawę bezpieczeństwa przesyłu danych wrażliwych i dlatego też nie może go udostępnić. Z uwagi na powyższe, zarzut bezczynności organu w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2023 r., należy uznać za nieuzasadniony. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.