II SAB/Wa 373/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. T. na bezczynność Rektora [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyjęcie na studia doktoranckie na rok akademicki 2009/2010. postanawia -odrzucić skargę- P. T. (dalej jako "skarżący") wnioskiem z 24 czerwca 2009 r. wystąpił do Rektora [...] o przyjęcie go do studium doktoranckiego [...] w roku akademickim 2009/2010. Jednocześnie wniósł o dołączenie do powyższego wniosku dokumentów z rekrutacji na rok akademicki 2008/2009, które znajdują się w posiadaniu uczelni. Pismem z 12 kwietnia 2010 r. skarżący wniósł, za pośrednictwem Rektora [...] , skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Rektora [...] w przedmiocie wydania decyzji o dopuszczeniu do rekrutacji na studia doktoranckie na rok akademicki 2009/2010, pomimo że wniosek o przyjęcie na studia został złożony w terminie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie i wskazał, że warunkiem dopuszczenia do postępowania kwalifikacyjnego jest dostarczenie do wydziałowej komisji rekrutacyjnej, w ustalonym terminie, wymaganych dokumentów. Skarżący złożył wniosek o przyjęcie na studia doktoranckie w roku akademickim 2009/2010, jednak nie dołączył wszystkich wymaganych dokumentów. Zgodnie natomiast z uchwałą Senatu [...] w sprawie uchwalania warunków i trybu rekrutacji oraz form studiów na poszczególnych kierunkach [...] , niezłożenie wszystkich wymaganych dokumentów w terminie oznacza rezygnację ze studiów. Dlatego też, wydziałowa komisja rekrutacyjna uznała, że skarżący zrezygnował z podjęcia studiów i pozostawiła wniosek o przyjęcie na studia doktoranckie bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądu jest możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniósł uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została wniesiona w terminie. Zgodnie z regulacją art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres kognicji sądu został unormowany w art. 3 § 2 i § 3 oraz art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. W myśl art. 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne, 2. postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3. postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a.pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że zasadą jest dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej jedynie wówczas, gdy organy administracyjne realizują zadania administracji publicznej w formach władczych lub stanowiących, a więc właściwych dla działania administracyjnoprawnego. Zatem skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a P.p.s.a. (postanowienie NSA z 15 lipca 2009 r. sygn. akt. II GSK 1101/08 Lex 552736). W związku z tym, nie każda bezczynność organu będzie podlegała kognicji sądów administracyjnych. Bezczynność organu następuje wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności, tj. wydania aktu administracyjnego lub podjęcia innych czynności wynikających z przepisów prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez przepisy prawa. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność organu w sprawie wydania decyzji o dopuszczeniu do rekrutacji na studia doktoranckie na rok akademicki 2009/2010. W związku z tym, rozstrzygnąć należy czy organ był zobowiązany rozpatrzeć ten wniosek w formie decyzji administracyjnej, postanowienia, aktu lub czynności, który podlegałby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wyjaśnić wypada, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. nr 164, poz. 1365 ze zm.) uczelnia jest autonomiczna we wszystkich obszarach swojego działania na zasadach określonych w ustawie. Autonomia szkół wyższych oznacza, że organy uczelni posiadają tzw. władztwo wewnętrzne, które z woli ustawodawcy pozwala na wydawanie rozstrzygnięć nie podlegających kontroli sądownictwa administracyjnego i jednocześnie pozwala na ustalanie własnych zasad obowiązujących w działalności uczelni – w ramach zakreślonych ustawą. W zakresie autonomii mieści się także ustalenie warunków i trybu rekrutacji oraz formy studiów na poszczególnych kierunkach. O przyjęciu na studia doktoranckie stanowi art. 196 ust. 1 w zw. z art. 169 ust. 2 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, zgodnie z którym senat uczelni ustala warunki i tryb rekrutacji oraz ich formy. Uchwałę podaje się do publicznej wiadomości nie później niż do dnia 30 kwietnia roku kalendarzowego, w którym rozpoczyna się rok akademicki, którego uchwała dotyczy. Stosownie do treści art. 196 ust. 2 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym, rekrutację przeprowadzają komisje rekrutacyjne powołane przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni lub dyrektora jednostki naukowej. Komisje rekrutacyjne podejmują decyzje w sprawach przyjęcia na studia doktoranckie. Od decyzji komisji rekrutacyjnej służy odwołanie, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, odpowiednio do rektora lub dyrektora jednostki naukowej. Natomiast podstawą odwołania może być jedynie wskazanie naruszenia warunków i trybu rekrutacji na studia, o których mowa w ust. 2. Decyzja rektora lub dyrektora jednostki naukowej jest ostateczna. Stwierdzić zatem należy, że możliwe jest kwestionowanie prawidłowości prowadzonego postępowania rekrutacyjnego, w tym w kwestii zachowania przez kandydatów warunków formalnych i trybu rekrutacji na studia doktoranckie, tylko poprzez wniesienie odwołania od ściśle określonych decyzji. W świetle przytoczonych unormowań wyjaśnić wypada, że postępowanie rekrutacyjne jest postępowaniem wewnętrznym, prowadzonym na warunkach i w trybie określonym w uchwale senatu uczelni. Senat uczelni autonomicznie ustala procedurę rekrutacyjną, która całkowicie może odbiegać od przepisów ogólnego postępowania administracyjnego. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają więc do tej procedury zastosowania z wyjątkiem wyraźnie określonym w ustawie - Prawo o szkolnictwie wyższym, a odnoszącym się do decyzji. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 3 załącznika uchwały nr [...] Senatu [...] z [...] marca 2007 r., postępowanie rekrutacyjne składa się z następujących etapów: zarejestrowania kandydata w systemie internetowym, postępowania kwalifikacyjnego, postępowania w przedmiocie wydania decyzji o przyjęciu lub nieprzyjęciu na studia, postępowania odwoławczego. Z powyższego wynika, że decyzje o przyjęciu lub odmowie przyjęcia na studia doktoranckie są wydawane dopiero w trzecim etapie postępowania rekrutacyjnego. Pierwszym etapem jest postępowanie formalne – określone w uchwale jako dostarczenie do wydziałowej komisji rekrutacyjnej w ustalonym terminie wymaganych dokumentów. Przy czym w uchwale podkreślono, że niezłożenie wszystkich wymaganych dokumentów w terminie, oznacza rezygnację z podjęcia studiów. Po tym etapie następuje etap drugi – postępowanie kwalifikacyjne, a następnie etap trzeci, kończący się wydaniem decyzji o przyjęciu lub odmowie przyjęcia na studia doktoranckie. W niniejszej sprawie, postępowanie rekrutacyjne zakończyło się w pierwszym etapie, gdyż skarżący nie złożył w terminie wszystkich wymaganych dokumentów. Wobec tego, zgodnie przepisami uchwały Senatu [...] z [...] marca 2007 r., na tym etapie postępowania nie było podstaw do wydania decyzji, postanowienia, aktu lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepisy ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym również nie dają organom uczelni podstawy prawnej do rozstrzygania w żądanym przez skarżącego zakresie. Przypomnieć bowiem należy, że decyzja administracyjna może być wydana jedynie wówczas, gdy przepis szczególny przewiduje taką formę działania organu. (B.Adamiak, J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz C.H.Beck wydanie 9 Warszawa 2008 str.474). Działanie organów w formie decyzji powinno więc wynikać z przepisu prawa materialnego, a organ administracyjny nie może nałożyć obowiązku ani odmówić przyznania uprawnienia, jeżeli nie wskaże, że upoważniają go do tego konkretne przepisy prawa. Skoro więc wniosek skarżącego nie wymagał wydania decyzji administracyjnej, postanowienia, aktu lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż brak jest podstaw do ich wydania, to w konsekwencji sąd administracyjny nie jest również właściwy do rozpoznania skarg na bezczynność w tego rodzaju sprawach. Reasumując stwierdzić należy, że zarzucana przez skarżącego bezczynność nie dotyczy żadnego z przypadków wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., objętych właściwością rzeczową sądów administracyjnych. Zatem skarga ta nie dotyczy spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. Z tego też względu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę P. T. za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.