II SAB/Wa 374/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Piotr Borowiecki Sędzia WSA – Adam Lipiński Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Zespołu Szkół nr [...] w C. w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Miejskiego Zespołu Szkół nr [...] w C. do rozpoznania wniosku J. P. z dnia [...] czerwca 2017 r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Dyrektora Miejskiego Zespołu Szkół nr [...] w C. na rzecz skarżącego J. P. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. skarżący J. P. zwrócił się do Dyrektora Miejskiego Zespołu Szkół nr [...] w C. z prośbą o przesłanie mu na wskazany adres elektroniczny kopii arkusza obserwacji jego lekcji z dnia [...] maja 2017 r. Dyrektor Miejskiego Zespołu Szkół nr [...] w C. pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] odpowiedziała skarżącemu, że w celu realizacji zadań wynikających ze sprawowanego nadzoru pedagogicznego, dyrektor obserwuje prowadzone przez nauczyciela zajęcia dydaktyczne, wychowawcze i opiekuńcze oraz inne zajęcia i czynności wynikające z działalności statutowej szkoły lub placówki. Jednak dokumentowanie obserwacji nie jest uregulowane przepisami prawa i w tej sytuacji dyrektor szkoły ma pełną swobodę w określaniu warunków prowadzenia obserwacji, w tym o sposobie ich dokumentowania, zaś nauczyciel ma jedynie prawo otrzymania kserokopii wzoru arkusza obserwacji lekcji, który został rozpowszechniony nauczycielom za pomocą dziennika Librus w roku szkolnym 2015/2016. W dalszej części nadmieniono, że po przeprowadzeniu lekcji w dniu [...] maja 2017 r., skarżący został zapoznany ze spostrzeżeniami i wnioskami dotyczącymi obserwowanej lekcji, co potwierdził podpisem na arkuszu obserwacji. W tej sytuacji skarżący J. P. w dniu [...] czerwca 2017 r. złożył, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii arkusza obserwacji jego lekcji w dniu [...] maja 2017 r. w formie pliku komputerowego i przekazanie go w formie elektronicznej na wskazany adres poczty elektronicznej. W odpowiedzi Dyrektor Miejskiego Zespołu Szkół nr [...] w C. pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] wskazała skarżącemu, że w niniejszej sprawie otrzymał już odpowiedź w piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]. W skardze z dnia [...] lipca 2017 r. r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący J. P. zarzucił Dyrektorowi Miejskiego Zespołu Szkół nr [...] w C. bezczynność w rozpoznaniu jego wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. poprzez naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) i wniósł o: 1) zobowiązanie Dyrektora Miejskiego Zespołu Szkół nr [...] w C. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2) o orzeczenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. 3) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 tejże ustawy. W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny i powołując się na stanowisko judykatury – podał, że do dnia złożenia skargi organ nie udostępnił mu żądanej informacji publicznej, ani też nie wydał decyzji odmownej. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Miejskiego Zespołu Szkół nr [...] w C. wniosła o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodano, że skarżący wadliwie uznał kopię arkusza obserwacji lekcji z dnia [...] maja 2017 r. oraz jej treść za informację publiczną, bowiem jest to dokument wewnętrzny i w tym zakresie przeprowadził stosowną analizę, opierając się na przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przytaczając jednocześnie orzecznictwo sądowe, zaś w takim przypadku wydanie decyzji administracyjnej jest niedopuszczalne. W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2017 r. skarżący podjął polemikę ze stanowiskiem organu i w dalszej części stwierdził, że odmowa udostępnienia mu żądanego dokumentu uniemożliwiała obronę jego praw i jest on informacją publiczną. Z kolei Dyrektor Miejskiego Zespołu Szkół nr [...] w C. w piśmie procesowym doręczonym do Sądu w dniu 15 września 2017 r. wskazała, że pierwszy wniosek nie był składany w ramach wniosku o udzielenie informacji publicznej i w dalszej części wywiódł, że żądana informacji nie spełnia waloru interesu publicznego, wskazując m.in. na treść § 3 ust. 2 rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 grudnia 2016 r. w sprawie kryteriów i trybu dokonywania oceny pracy nauczyciela, trybu postępowania odwoławczego oraz składu i sposobu powoływania zespołu oceniającego (Dz.U. z 2016 r. poz. 2035). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod kątem bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego J. P. z dnia z dnia [...] czerwca 2017 r., zasługuje na uwzględnienie. Na samym wstępie stwierdzić należy, że w myśl art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.), do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.). Zatem powyższy przepis, odsyłając do stosowania przepisów tejże ustawy, określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych do rozpatrywania skarg i to nie tylko na decyzje odmawiające udostępnienia informacji publicznej. Stosownie bowiem do treści art. 3 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności ogłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4. inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8 bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Okoliczności, które powodują zwłokę organu w rozpatrzeniu wniosku oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie. Przenosząc powyższe rozważania na kwestię związaną z udostępnieniem informacji publicznej, to bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy wniosek dotyczy dostępu do informacji będącej informacją publiczną, a organ ani nie udziela tej informacji wnioskodawcy, nie informuje o innym sposobie otrzymania danej informacji, nie informuje o braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji (lub decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania, decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania informacji publicznej oraz o wysokości opłat za udzielenie takiej informacji) lub decyzji umarzającej postępowanie. Dodać w tym miejscu należy, że jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął wymaganej na gruncie powyższej ustawy w danej sprawie czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia powód, z uwagi na który to nie nastąpiło. W sytuacji więc, jeśli skarżący J. P. złożył do Dyrektora Miejskiego Zespołu Szkół nr [...] w C. wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a wniosek ten, w jego ocenie, nie został należycie – czyli w jednej z form przewidzianych w ustawie – rozpatrzony w wymaganym terminie, to w świetle powołanych wyżej przepisów przysługiwało mu prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu. Zatem Sąd uznał skargę za dopuszczalną i jej rozpoznanie nastąpiło stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a wobec nieskomplikowanego charakteru sprawy, nie było potrzeby – w ocenie Sądy – wzywania stron na posiedzenie. Stwierdzić również należy, że skarga spełnia wszystkie wymagania formalne. Mówiąc natomiast w dalszym ciągu o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) i w myśl art. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080 z późn. zm.) oraz partie polityczne (ust. 2). W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Miejskiego Zespołu Szkół nr [...] w C. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. ustawy. Wobec powyższego została spełniona przesłanka podmiotowa z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazać dalej należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W myśl – co już wyżej wykazano – art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dodać również należy, że według art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Natomiast w art. 6 ust. 1 pkt 4) lit. a) wskazano, że informacją publiczną może być treść i postać dokumentów urzędowych. Jednakże stwierdzić w tym miejscu kategorycznie należy, że nie każdy dokument urzędowy musi mieć charakter informacji publicznej. Jeśli zatem organ uważa, że w rzeczywistości żądana informacja w postaci dokumentu nie spełnia waloru informacji publicznej, to jest zobowiązany powiadomić o tym składającego wniosek o udzielenie informacji publicznej, poprzez czynność materialno – techniczną, czego w rozpoznawanej sprawie nie uczyniono, zaś sanowanie powyższego w odpowiedzi na skargę, nie może przynieść oczekiwanych skutków i uwolnienie się od zarzutu bezczynności. Mając powyższe rozważania na uwadze wskazać należy, że do dnia wniesienia skargi przez J. P., Dyrektor Miejskiego Zespołu Szkół nr [...] w C. nie udzieliła skarżącemu żądanej informacji publicznej zawartej we wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. w powyższej formie, a zatem bezspornie świadczy to o jej bezczynności. Stwierdzić również należy, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, iż naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. Lex nr 1218894). Jednakże – zdaniem Sądu – tak kwalifikowany stan nie wystąpił w niniejszej sprawie, bowiem organ udzielał stronie skarżącej informacji niezwłocznie i powadził z nią korespondencję. Zatem działanie to w żadnym zatem wypadku nie wskazuje, aby bezczynność – w ocenie Sądu – charakteryzowała się lekceważeniem bądź ignorowaniem skarżącego, lecz raczej nieznajomością zagadnień związanych z udzielaniem informacji publicznej i wobec powyższego stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z tego samego powodu Sąd oddalił skargę w części dotyczącej wymierzenia organowi grzywny. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 § 1 pkt 1) i § 1a) i art. 151 w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec, jak w sentencji wyroku.