II SAB/Wa 375/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Danuta Kania, Janusz Walawski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Marszałka Województwa [...] na bezczynność Fundacji [...] z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej - oddala skargę - Marszałek Województwa [...] (zwany również skarżącym) w dniu [...] stycznia 2017 r. skierował do Fundacji [...] z siedzibą w W. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w formie treści wniosku o dofinansowanie projektu pt. Młodzieżowy Sejmik Województwa [...] (nr projektu [...]), którego autorem jest Stowarzyszenie Klub [...] – [...]. Fundacja w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. poinformowała wnioskodawcę, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej i ma charakter dokumentu prywatnego. Wobec powyższego Marszałek wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Fundacji. Organ w skardze zarzucił, że Fundacja naruszyła art. 4 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 oraz art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm.). Marszałek wniósł o stwierdzenie bezczynności Fundacji, zobowiązanie jej do udostępnienia żądanej informacji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Marszałek podał, że Fundacja jest Narodową Agencją Programu [...], przez co realizuje określone zadania w imieniu państwa członkowskiego oraz dysponuje środkami publicznymi. Argumentacja Fundacji ogranicza się wyłącznie do postaci wniosku o dofinansowanie (stwierdzenia, że jest to dokument prywatny, który został jedynie skierowany do organu administracji publicznej), zupełnie pomija natomiast kwestę jego treści, mającą kluczowe znaczenie z perspektywy ewentualnego uznania tego dokumentu, jako zawierającego informacje mogące stanowić informację publiczną. Przedmiotowy Projekt dotyczy rozwoju polityki młodzieżowej w województwie [...]. Wybrany do realizacji wniosek o dofinansowanie projektu stanowi "sprawę publiczną", wobec czego jego treść powinna zostać udostępniona. Fundacja w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko zawarte w odpowiedzi na przedmiotowy wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym nie są związane zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) zwanej dalej: p.p.s.a. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem działalności organu biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Kontrola sądowa, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W pierwszej kolejności wskazać należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1674, z późn. zm.) dalej jako u.d.i.p., terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2-miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym odpowiedź organu wskazująca, że żądana informacja nie ma cech informacji publicznej, stanowi czynność materialno-techniczną. W takiej sytuacji niedopuszczalna jest forma decyzji odmawiającej udzielenia informacji, gdyż decyzja odmowna może zostać wydana tylko wtedy, gdy sama ustawa znajduje zastosowanie. Jeżeli natomiast ustawa nie znajduje zastosowania w konkretnej sprawie, to nie można stosować dyspozycji jej art. 16, nakazującego wydanie decyzji administracyjnej w razie odmowy udzielenia informacji. W sytuacji, gdy sprawa nie dotyczy informacji publicznej, bądź też organ nie dysponuje żądaną informacją, wydanie decyzji odmownej jest zbędne, natomiast organ powinien powiadomić podmiot żądający udostępnienia informacji, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa, bądź też poinformować, że żądanej informacji nie posiada oraz ewentualnie wskazać, jeżeli taką wiedzę organ posiada, jaki inny organ bądź podmiot dysponuje tą żądaną informacją (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 50/06, postanowienie NSA z dnia 13 marca 2007 r., sygn. I OSK 243/07, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt II SA/Go 500/12, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 24 października 2012 r. sygn. akt II SAB/Rz 37/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia. nsa.gov.pl). Z powyższego jednoznacznie wynika, że w rozpoznawanej sprawie, gdyby potwierdziło się stanowisko Fundacji, że żądana we wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. informacja, nie może zostać zaliczona do informacji publicznej, to wówczas na Fundacji nie ciążyłby obowiązek wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a jedynie do wystosowania pisma informującego, że żądana we wniosku informacja nie jest informacją publiczną, co Fundacja uczyniła w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. do Marszałka, podając, że żądany dokument jest dokumentem prywatnym. Wnioskodawca domagający się udostępnienia informacji publicznej w takim przypadku uznając, że żądana informacja jest informacją publiczną i powinna zostać udostępniona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, może złożyć skargę na bezczynność w tym zakresie. Sąd administracyjny przystępując do rozpoznania rzeczonej skargi w pierwszej kolejności zobowiązany był do dokonania oceny charakteru żądanej przez skarżącego informacji. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Z kolei zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych reguluje powołana już wyżej ustawa o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej Ustawa ta wskazuje również, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez stronę informacje nie mogą zostać udostępnione. Według przepisu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wobec powyższej regulacji nie budzi wątpliwości Sądu, że Fundacja jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Natomiast samo pojęcie informacji publicznej zostało określone w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., przy czym należy zwrócić uwagę, że katalog informacji określony w ustawie jest katalogiem otwartym, o czym świadczy użycie w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. określenia "w szczególności". Zgodnie z powołanymi przepisami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Uwzględniając te wszystkie kryteria, należy uznać, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Poza tym informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informacją publiczną jest również informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Zdaniem Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę dokument prywatny, który podmiot kieruje do organu władzy publicznej, nie stanowi informacji publicznej. I nie jest przy tym istotne jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny (administracyjne, skargowo-wnioskowe, czy inne) i czy w ogóle wszczyna, bądź też jakiej czynności organu oczekuje podmiot, składając dokument prywatny. Fakt, że dokument prywatny trafia do organu i służy realizacji powierzonych organom zadań, nie oznacza, że nabiera on cech dokumentu urzędowego. Dokument skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został doń zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał, że żądany wniosek, zasadniczo, nie jest dokumentem dotyczącym "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p, lecz pismem złożonym w sprawie indywidualnej, wszczynającym postępowanie w tej sprawie. Przedmiotem tego wniosku jest realizacja indywidualnego interesu podmiotu, który go składa. We wniosku tym nie ma informacji ważnych dla funkcjonowania państwa, mających znaczenie dla większej liczby osób, czy grupy obywateli. Inaczej mówiąc wniosek taki nie dotyczy sprawy publicznej. Dopiero realizacja wniosku o dofinansowanie przedmiotowego projektu, a w szczególności zaangażowanie środków publicznych w jego realizację spowoduje, że dostęp będzie możliwy w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze w rozpoznawanej sprawie brak przesłanek do uznania, by Fundacja pozostawała w bezczynności. Naruszenie art. 13 u.d.i.p., z uwagi na treść odpowiedzi i nieznaczne uchybienie terminowi, nie miało w sprawie znaczenia prawnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.