II SAB/Wa 377/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Polskiego Związku Łowieckiego z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. Pismem z [...] maja 2023 r. M. K., zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Polskiego Związku Łowieckiego - Zarząd Główny polegającą na nierozpatrzeniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2023 r. o udzielenie informacji publicznej. Pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902); zwanej dalej u.d.i.p., poprzez nieudostępnienie informacji publicznej pomimo upływu terminu ustawowego. W związku z powyższym wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; orzeczenie o charakterze bezczynności oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wskazał, że wnioskiem z [...] kwietnia 2023 r. zwrócił się do Polskiego Związku Łowieckiego - Zarząd Główny, za pośrednictwem poczty elektronicznej, o udostępnienie informacji publicznej w postaci dokumentów zawierających szereg informacji o wszystkich członkach Polskiego Związku Łowieckiego. W odpowiedzi na powyższy wniosek w piśmie z 21 kwietnia 2023 r. organ podał, że jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jednak żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., jako, że informacje o członkach, którzy nie sprawują funkcji w organach PZŁ oraz kół łowieckich nie stanowią informacji publicznej. Odrębnym pismem, przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, organ odmówił udostępnienia informacji publicznej dotyczącej osób pełniących funkcje w ciałach statutowych organu, co jest przedmiotem osobnej jego skargi. Niezależnie jednak od tego skarżący domaga się stwierdzenia bezczynności organu w odniesieniu do całości wniosku, bowiem "decyzja" o odmowie udostępnienia mu informacji publicznej jest dotknięta nieważnością, a ponadto doręczono mu jedynie skan tej "decyzji", zatem nie sposób uznać, że jego wniosek został rozpoznany w terminie w sposób przewidziany przez u.d.i.p. W ocenie pełnomocnika skarżącego stanowisko organu, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej jest nieprawidłowa. Podkreślił, że z art. 32 ust. 1 i 3, art. 33 ust. 1, art. 34 pkt 1, art. 4 ust. 1, art. 8 ust. 1, art. 28 ust. 1 i 1a Prawa łowieckiego wynika, że Polskiemu Związkowi Łowieckiemu – bezpośrednio i poprzez należące do niego koła łowieckie – ustawodawca powierzył prowadzenie gospodarki łowieckiej jako zadanie publiczne. Tym samym organ, co sam przyznaje, jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Z samego charakteru działalności prowadzonej przez organ i osoby należące do Polskiego Związku Łowieckiego wynika, że każda taka osoba jest zaangażowana w prowadzenie gospodarki łowieckiej, czyli w realizację zadania publicznego. Brak jest wśród członków Polskiego Związku Łowieckiego osób, które pełniłyby jedynie "funkcje usługowe", jak to bywa w klasycznych organach administracji. Tym samym każda z osób należących do Polskiego Związku Łowieckiego ma związek z pełnieniem funkcji publicznych, a więc informacja o przynależności takiej osoby do Polskiego Związku Łowieckiego stanowi informację publiczną. Sytuację członków Polskiego Związku Łowieckiego można przyrównać do sytuacji członków samorządów zawodowych, którym to samorządom ustawodawca powierzył pełnienie funkcji publicznych. Informacja o przynależności osób do samorządu zawodowego pełniącego funkcję publiczną nie tylko jest informacją publiczną, ale też nie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność tych osób. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi wskazując, że wnioskowane informacje nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Na wypadek nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi organ wniósł o jej oddalenie, podając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie organu informacje, których domaga się skarżący nie stanowią informacji publicznej. Zgodnie bowiem z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych nie każda informacja odnosząca się do funkcjonowania Polskiego Związku Łowieckiego będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez ten podmiot w trybie u.d.i.p., lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym. Odpowiedź na pytania o osobę przewodniczącego Zarządu Okręgowego, jego urlopy, zwolnienia i delegacje służbowe objęte wnioskiem z sierpnia 2014 r. nie stanowi ani informacji bezpośrednio odnoszącej się do wykonywania przez Polski Związek Łowiecki zadań publicznych wskazanych w przepisach prawa, ani do gospodarowania mieniem publicznym. Podzielając w pełni argumentację Naczelnego Sądu Administracyjną wyrażoną w wyroku z 15 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 322/15 organ podał, że dane wszystkich członków Polskiego Związku Łowieckiego nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p., jako że żądane przez skarżącego informacje nie są związane z wykonywaniem zadań publicznych ani gospodarowania mieniem. W związku z tym, skoro żądane informacje nie posiadały waloru informacji publicznej to w przedmiotowej sprawie nie zachodzi bezczynność. Ma to znaczenie, gdyż realizacja prywatnego, indywidualnego interesu danej osoby nie ma nic wspólnego z realizacją prawa dostępu do informacji publicznej, a zatem nie korzysta się wówczas z gwarantowanego Konstytucją oraz ustawą uprawnienia danego jednostce. Informacje publiczne odnoszą się bowiem do pewnych danych, a nie są środkiem ich kwestionowania. Natomiast art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Zatem art. 16 ust. 1 u.d.i.p. nie obejmuje sytuacji, w której żądana informacja nie jest informacją publiczną. W takim wypadku odmowa jej udzielenia powinna nastąpić poprzez poinformowanie o tym wnioskodawcy. W niniejszej sprawie organ udzielił odpowiedzi na wniosek i uczynił to z zachowaniem 14-dniowego terminu ustawowego, określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Zdaniem organu skarżący, za pomocą wniesionej skargi, próbuje dokonać nadużycia prawa do informacji, poprzez skorzystanie z prawa dostępu do informacji publicznej w celu innym niż rzeczywiście deklarowany. Zaznaczył, że nawet, gdyby uznać, że wniosek dotyczył informacji publicznej, to wypełnienie żądania wymagałoby zebrania danych dotyczących 126 702 osób zrzeszonych w Polskim Związku Łowieckim. Polski Związek Łowiectwa nie dysponuje oprogramowaniem, które pozwalałoby na wygenerowanie zestawienia obejmującego listę danych wskazanych we wniosku. Wobec czego spełnienie zadość wymaganiom wskazanym we wniosku z [...] kwietnia 2023 r. wymagałoby zaangażowania pracowników 49 Zarządów Okręgowych Polskiego Związku Łowieckiego i doprowadziłoby do wytworzenia kilkudziesięciu tysięcy dokumentów, a zasoby kadrowe nie pozwalają na realizację takiego zadania. Wywiązanie się z żądania objętego wnioskiem doprowadziłoby zatem do paraliżu działalności organu. Podkreślił, że na wypadek nieuwzględnienia powyższych argumentów, ewentualna bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ w sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.); zwanej dalej P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność Polskiego Związku Łowieckiego – Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2242) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 – 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego – w nakazanym terminie – organ nie wypełnia. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu, stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl § 1a tego przepisu, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że celem skargi na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Natomiast na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej o bezczynności możemy mówić, o ile wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w formie i terminach określonych w u.d.i.p. Stosownie do art. 13 ust. 1 i art. 14 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Podmiot, do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji, może dokonać następujących działań: 1) udzielić informacji publicznej, 2) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie administracyjne w drodze decyzji administracyjnej, 3) udzielić w formie pisma (zawiadomienia) odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej albo organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb jej udostępniania. W sprawie nie budzi wątpliwości, że Polski Związek Łowiecki jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a więc obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. W świetle bowiem art. 4 ust. 1 u.d.i.p., do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są nie tylko władze publiczne (pkt 1), ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5). Niewątpliwie Polski Związek Łowiecki, jak i koła łowieckie wykonują zadania administracji państwowej związane z obowiązkiem ochrony środowiska (art. 74 ust. 2 Konstytucji RP), którego to elementem jest łowiectwo. Z art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 11082) wynika, że do zadań tych należy: 1) prowadzenie gospodarki łowieckiej, 2) troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych zwierząt dziko żyjących, 3) pielęgnowanie historycznych wartości kultury materialnej i duchowej łowiectwa, 4) ustalanie kierunków i zasad rozwoju łowiectwa, zasad selekcji populacyjnej i osobniczej zwierząt łownych, 5) czuwanie nad przestrzeganiem przez członków Polskiego Związku Łowieckiego prawa, zasad etyki, obyczajów i tradycji łowieckich, 6) prowadzenie dyscyplinarnego sądownictwa łowieckiego, 7) organizowanie szkolenia w zakresie prawidłowego łowiectwa i strzelectwa myśliwskiego, 8) prowadzenie i popieranie działalności wydawniczej i wystawienniczej o tematyce łowieckiej, 9) współpraca z pokrewnymi organizacjami zagranicznymi, 10) wspieranie i prowadzenie prac naukowych w zakresie gospodarowania zwierzyną, 11) prowadzenie i popieranie hodowli użytkowych psów myśliwskich i ptaków łowczych, 12) realizacja innych zadań zleconych przez ministra właściwego do spraw środowiska. Przechodząc natomiast do oceny spornej kwestii, a więc tego, czy przedmiotem żądania skarżącego jest informacja publiczna, to wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy, otwarty katalog informacji publicznych zawiera art. 6 u.d.i.p., który stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o polityce wewnętrznej i zagranicznej (pkt 1), podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 (pkt 2), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 (pkt 3), danych publicznych (pkt 4). Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Innymi słowy pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności, a oceny w tym zakresie należy dokonywać każdorazowo na tle konkretnej sprawy. Zauważyć jednakże należy, że ustawowe pojęcie sprawy publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), które to wyznacza ustawowy zakres prawa do informacji publicznej, nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa. Sprawą publiczną będzie wyłącznie taki przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji i u.d.i.p., który ukierunkowany jest na wypełnienie określonych zadań publicznych, co nie jest tożsame z przejawem wszelkiej aktywności, w tym związanej z wewnętrzną organizacją funkcjonowania. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że aczkolwiek Polski Związek Łowiecki jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., to jednakże powyższe nie przesądza jeszcze o tym, że każda informacja będąca w jego dyspozycji, będzie informacją publiczną. Posługiwanie się bowiem wyłącznie kryterium podmiotowym jest niczym nieuprawione, gdyż u.d.i.p. daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, a nie przyznaje uprawnienia do otrzymania wszelkiej kategorii informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter, a więc kryterium przedmiotowe. Wobec tego sam fakt, że dany podmiot realizuje określone zadania publiczne nie przesądza automatycznie, że wytworzona przez niego informacja ma walor publiczny. Zdaniem Sądu, na tle badanej sprawy zgodzić należy się ze stanowiskiem podmiotu zobowiązanego, że informacje; 1) imię i nazwisko, 2) nr legitymacji PZŁ, 3) data wstąpienia do PZŁ, 4) identyfikator koła łowieckiego, 5) nazwa koła łowieckiego, 6) nazwa funkcji pełnionej w kole łowieckim, wszystkich członków Polskiego Związki Łowieckiego, za wyjątkiem pełniących funkcje publiczne, nie stanowią sprawy publicznej, a zatem nie są informacją podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych (art. 32 ustawy Prawo łowieckie), a zatem jego status jest inny aniżeli organu administracji, co uzasadniania tezę, że nie można Związkowi stawić takich samych wymogów co organowi władzy publicznej. Z tych też powodów w orzecznictwie podnosi się, że nie każda informacja będąca w dyspozycji Polskiego Związku (lub Koła) Łowieckiego, bądź odnosząca się do jego funkcjonowania, będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym. Tylko te kwestie względem podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. ustawodawca traktuje jako informacje o sprawie publicznej, pozostałe zaś za niebędące informacją publiczną (por. wyrok WSA w Lublinie z 26 października 2017 r. sygn. akt II SAB/Lu 80/17, wyrok WSA w Warszawie z 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 67/16, publik. www.orzezenia.nsa,gov.pl). Podkreślenia wymaga, że wprawdzie Polski Związek Łowiecki wykonuje zadania publiczne, to jednakże wnioskowane informacje nie sposób uznać za mające status publicznoprawny, gdyż nie odnoszą się ani do zadań ustawowych określonych w art. 34 ustawy Prawo łowieckie, ani do gospodarowania mieniem. Dotyczą one bowiem członkostwa w Związku, a więc spraw wewnętrznych tego podmiotu. Tymczasem jak trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę należy odróżnić organizację działań Związku w celu wykonywania zadań publicznych, od działań dotyczących jego spraw wewnętrznych. Co istotne samo członkostwo w strukturach Polskiego Związki Łowieckiego jest dobrowolne i ma charakter cywilnoprawny, zaś na szczeblu podstawowym to koło łowieckie w zakresie własnych kompetencji decyduje o członkostwie poszczególnych kandydatów. Aktywność organu Związku w tej mierze nie świadczy więc o wykonywaniu zadania publicznego, gdyż nie występuje w ramach działalności ustawowej wskazanej w art. 34 ustawy Prawo łowieckie. Stąd informacje o członkach Polskiego Związku Łowieckiego niepełniących funkcji publicznych, jako niemające związku z wykonywaniem władzy publicznej i gospodarowaniem mieniem publicznym, nie stanowią informacji publicznej. Z tych też względów uprawnione jest twierdzenie, że informacje, o których udostępnienie skarżący wnosił w piśmie z [...] kwietnia 2023 r., za wyjątkiem danych odnoszących się członków Związku wykonujących zadania publiczce, będących przedmiotem odrębnego rozpoznania, nie są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Nie mieszczą się także w zakresie art. 6 u.d.i.p., w tym art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p, gdyż nie jest to informacja publiczna o Związku, jego organach, czy kompetencjach. Poza tym nie odnoszą się bezpośrednio do funkcjonowania tego podmiotu w sferze publicznej jak i nie stanowią danych publicznych. Skoro zatem Zarząd Główny reprezentujący Polski Związek Łowiecki w piśmie z dnia 21 kwietnia 2023 r. dokonał prawidłowej kwalifikacji żądania skarżącego, to brak jest podstaw do przyjęcia, aby w sprawie doszło do zarzucanej skargą bezczynności i naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa. Nie zmienia tej oceny fakt, że podmiot obowiązany z wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] kwietnia 2023 r. wyłączył cześć żądania odnoszącą się do członków Związku pełniących funkcje publiczne i w tym zakresie wydał decyzję odmowną. Prawidłowość podjęcia tej decyzji będzie przedmiotem odrębnego postępowania sądowego. Wydanie zaś w sprawie decyzji administracyjnej w trybie art. 16 u.d.i.p., zwalnia organ z zarzutu bezczynności co do tej części wniosku, która została załatwiona odmową udostępnienia informacji publicznej. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dostrzegając podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.