II SAB/Wa 378/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska Sędzia WSA – Maria Werpachowska Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung (sprawozdawca) Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2014 r. sprawy ze skargi I. P. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. o udzielenie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Infrastruktury i Rozwoju do rozpoznania wniosku I. P. z dnia [...] kwietnia 2014 r. w zakresie pkt 1 o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącej I. P. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2014 r. I. P. zwróciła się do Ministra Infrastruktury i Rozwoju o udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej na temat tego: 1) Czy w związku ze zgłoszonymi przez Ministra Edukacji Narodowej uwagami; zakomunikowanymi wprost oczekiwaniami wprowadzenia ułatwień rangi ustawowej dla uruchamianych innych form wychowania przedszkolnego (w zw. z nieprecyzyjnym zapisem art. 71 Pb), oraz w związku z trwającymi pracami Komisji Kodyfikacyjnej, Minister Infrastruktury zgłosił Komisji potrzebę poczynienia stosownych wyłączeń dla innych form wychowania przedszkolnego? Jeśli tak, to kiedy i w którym komunikacie z posiedzeń Komisji można poznać przedstawione przez Ministra stanowisko? 2) Jeśli Minister Infrastruktury zamierza uwzględnić stosowne zapisy ustawowe ułatwiające uruchamianie innych form wychowania przedszkolnego (mając na względzie uwagi MEN, pod kątem modyfikacji obecnej normy zapisanej art. 71 Pb), to czy w związku z prowadzonymi w całym kraju kontrolami Powiatowych Inspektorów Nadzoru Budowlanego (kończącymi się niejednokrotnie likwidacją placówki z uwagi na nieopłacalność drogi "legalizacyjnej"), Minister zamierza zająć stanowisko w sprawie oceny obiektów budowlanych przeznaczonych na prowadzenie innych form wychowania przedszkolnego (wzorem stanowiska Ministra Infrastruktury znak [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r.) do czasu wejścia w życie stosownych zmian/wyłączeń, w ślad za komunikowaną przez Rząd priorytetową polityką ułatwień w dostępie do edukacji przedszkolnej a następnie przekazać je Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego? Jeśli tak, to kiedy? W dniu 11 maja 2014 r. I. P. wywiodła skargę do tutejszego Sądu na bezczynność organu w rozpoznaniu jej wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. Wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania powyższego wniosku oraz ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie lub umorzenie postępowania, podnosząc, iż nie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu spornego wniosku. Organ wskazał, iż pismem z dnia [...] maja 2014 r. poinformowano skarżącą, że w chwili obecnej trwają prace Zespołu do spraw kompleksowej regulacji procesu inwestycyjno-budowlanego przygotowanej przez Komisję Kodyfikacyjną Prawa Budowlanego oraz Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego, a problem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego będzie przedmiotem analizy w ramach prowadzonych prac nad projektem tej regulacji. Nadto wskazano, iż zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych informacja publiczna dotyczy sfery faktów, nie odnosi się natomiast do sfery zamierzeń (wyrok NSA z dnia 30.01.2014 r. sygn. akt I OSK 1981/13; wyrok NSA z dnia 30.10.2002 r. sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20.10.2002 r. sygn. akt II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30.10.2002 r. sygn. akt II SA 2036-2037/02). W związku z powyższym odpowiedź na pytanie dotyczące planów i zamierzeń Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sprawie oceny obiektów budowlanych przeznaczonych na prowadzenie innych form wychowania przedszkolnego nie stanowi informacji publicznej. Pismem z dnia 11 czerwca 2014 r. I. P. odnosząc się do argumentów podniesionych w odpowiedzi na skargę wskazała, iż pytanie pierwsze, które jest zawarte we wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. dotyczy sfery faktów, natomiast organ opowiedział na nie ogólnikowo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem częściowo zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej określa informację publiczną bardzo szeroko, jako każdą informację w sprawach publicznych. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Ustawa powyższa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej. W związku z tym, dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Tak więc informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wzgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Tak więc organ administracji publicznej, lub inny podmiot, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 omawianej ustawy, rozpatrując wniosek skarżącego, mógł: 1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1); 2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2); 3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem – po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od złożenia wniosku (art. 15 ustawy); 4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy); 5. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż jej istota sprowadzała się do oceny tego, czy wnioskodawczyni otrzymała odpowiedź na swój wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Okolicznością niebudzącą wątpliwości (ani niebędącą kwestionowaną w niniejszej sprawie) jest to, iż Minister Infrastruktury i Rozwoju jest podmiotem z mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Odnosząc się zaś do materiału dowodowego, zgromadzonego w sprawie niniejszej, to wskazać należy, iż jego analiza prowadzi do konkluzji, że podmiot zobowiązany do rozpoznania omawianego wniosku popadł w bezczynność. Nie udzielił bowiem stronie żądanej informacji, co do wniosku zawartego w punkcie 1 wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r., ani nie wyjaśnił w piśmie powodów, dla których informacji tej nie udzielił. O skutecznym wywiązaniu się z powyższego obowiązku nie może świadczyć treść pisma organu z dnia [...] maja 2014 r., bowiem informacje dotyczące punktu pierwszego wniosku skarżącej zawarte w tym piśmie nie są odpowiedzią na pytanie czy Minister Infrastruktury i Rozwoju zgłosił Komisji Kodyfikacyjnej potrzebę poczynienia stosownych wyłączeń dla innych form wychowania przedszkolnego, a jeśli tak to kiedy i w którym Komunikacie z posiedzeń Komisji można poznać przedstawione przez Ministra stanowisko. W świetle powyższego uznać należało, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia punktu 1 wniosku strony z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nie odniósł się bowiem do zadanego w tym punkcie pytania. Na marginesie podnieść należało (mimo, że nie budziło to sporu między stronami), iż zakres przedmiotowy żądania zawartego we wniosku strony z dnia [...] kwietnia 2014 r. sprawia, iż materię w nim poruszoną należy traktować jako informację publiczną. Związana ona bowiem jest z trybem działania i funkcjonowania władz publicznych oraz kryteriami, jakimi organ kieruje się w załatwianiu spraw publicznych. Odnosząc się natomiast do punktu drugiego zawartego we wniosku, wskazać należy, iż organ udzielił odpowiedzi, bowiem w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. wskazał, iż pytania dotyczące planów i zamierzeń Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sprawie oceny obiektów budowlanych przeznaczonych na prowadzenie innych form wychowania przedszkolnego nie stanowi informacji publicznej. Zgodzić się należy z organem, iż informacja publiczna dotyczy sfery faktów, a nie odnosi się do sfery zamierzeń. Całokształt sprawy, w ocenie tutejszego Sądu, świadczy natomiast o tym, że organowi nie sposób przypisać tego, aby jego bezczynność nosiła znamiona rażącego naruszenia prawa. Organ starał się udzielić odpowiedzi na pytania zadane w spornym wniosku. Niejaka nieudolność w tej mierze, nie może być zaś uznawana, jako świadcząca o lekceważeniu wnioskodawczyni, czy też próbie uchylenia się przed odpowiedzią. Co zaś się tyczy wniosku zawartego w skardze, a zmierzającego do zobowiązania organu do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec pracownika winnego zaniedbań, to wyjaśnić należy, iż Sąd Administracyjny nie posiada kompetencji do działania w tym zakresie. Materia wszczynania postępowań dyscyplinarnych wobec pracowników organu, należy do wyłącznej oceny organu, w której ma on całkowitą swobodę działania. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 149 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku co do punktu pierwszego. Co do punktu drugiego wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 151 ww. ustawy.