II SAB/Wa 379/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Jacek Fronczyk, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi L. D. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 4 czerwca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej -oddala skargę- Pismem z dnia 4 czerwca 2012 r. L. D. złożył do Ministra Spraw Wewnętrznych skargę na funkcjonariuszy KGP – M. W., G. J., R. M., R. S. oraz na Z. J. W skardze tej L. D. zarzucił wymienionym osobom, że wbrew obowiązkom służbowym nie przeprowadzali w latach 1990 - 2004 kwerend zbiorów muzealnych w Muzeum Policji, nie przeprowadzili kwerend zbiorów w latach 2004 - 2011 r., tj. po przyjęciu tych zbiorów przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Ponadto podniósł, że niezgodne z prawdą jest stwierdzenie M. W. jakoby odpowiedzialnym za zbiory historyczne jest Kurator Muzeum Policji – Z. S., pracownik Muzeum Narodowego w [...]. W związku z powyższym, w trybie ustawy o dostępie do informacji L. D. wystąpił o zapoznanie go z aktami postępowań przeprowadzonych w sprawie przez A. Z. -Zastępcę Dyrektora MSW. W odpowiedzi na skargę, pismem z dnia 13 czerwca 2012 r. Zastępca Dyrektora [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, poinformował L. D., że jego pismo w części dotyczącej Policji, tj. punktów 1-3, na podstawie art. 232 § 2 K.p.a. zostało przekazane Komendantowi Głównemu Policji przy piśmie z dnia 11 czerwca 2012 r. Natomiast odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej zostanie mu udzielona odrębnym pismem. Pismem z dnia 15 czerwca 2012 r. Zastępca Dyrektora [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, odpowiadając na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, poinformował L. D., że w przedmiotowej sprawie w MSW nie były prowadzone postępowania administracyjne w rozumieniu art. 1 K.p.a. Z powyższych względów nie ma możliwości udostępnienia akt postępowań przeprowadzonych w sprawie przez A. Z. - Zastępcę Dyrektora MSW. Jednocześnie organ poinformował, że w reakcji na obszerną korespondencję kierowaną do MSWiA/MSW były natomiast prowadzone postępowania skargowe na zasadach określonych w Dziale VIII K.p.a. Dlatego też organ wskazał, że jeżeli L. D., na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej chce zapoznać się z materiałami przeprowadzonych lub prowadzonych obecnie postępowań skargowych, to ze względu na dużą liczbę postępowań prowadzonych z jego skarg, organ wniósł o wskazanie daty i przedmiotu skargi (pisma) złożonej w MSWiA/MSW, nazwy komórki organizacyjnej MSWiA/MSW, która prowadziła postępowanie skargowe oraz numeru sprawy, formy udostępnienia dokumentacji, żądanej na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez wskazanie czy z materiałami chce się zapoznać w siedzibie MSW, czy chce otrzymać ich kopie. Pismem z dnia 4 sierpnia 2012 r. L. D. wniósł za pośrednictwem organu skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 4 czerwca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej. W skardze skarżący podniósł, że do dnia złożenia skargi organ nie udzielił odpowiedzi na jego wniosek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Ponadto organ wskazał, że w dniu 8 sierpnia 2012 r. L. D. w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych zapoznał się z materiałami sprawy dotyczącymi wątku skargowego zawartego w piśmie z dnia 4 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, lub też nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Innymi słowy, z bezczynnością zobowiązanego podmiotu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Skarga na nieudzielanie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej może być skutecznie wniesiona jedynie w sytuacji, gdy żądane dane należą do kategorii informacji publicznej. Zakres stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej wytycza tylko dostęp do informacji publicznej, nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji. Zgodzić się należy ze stanowiskiem zaprezentowanym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 928/05 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), że strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, że żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w zakresie informacji publicznej. Zatem jeżeli strona pozostaje w przekonaniu, iż żądane przez nią informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, to po wniesieniu do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu, sąd ma obowiązek przesądzić o charakterze informacji poprzez dokonanie kwalifikacji, czy żądane informacje są, czy też nie są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Merytoryczna ocena żądania strony przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej pozwala de facto stwierdzić, czy w sprawie o bezczynność ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu badania skargi – to jest do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność (por. postanowienie NSA z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt 1049/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Dwuetapowość spraw o bezczynność w zakresie informacji publicznej przesądza o specyfice tych spraw. Specyfika ta wynika z konieczności dokonania merytorycznej oceny wniosku informacyjnego, kwalifikacji żądania informacyjnego przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przepisami prawa materialnego, które regulują daną materię. Dopiero łączna wykładnia tych przepisów w zestawieniu z treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej pozwala na odpowiedź, czy zgłoszone żądanie informacyjne należy do kategorii żądań, które można zakwalifikować jako informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając powyższe uwagi na względzie, w pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na zakres żądania skarżącego określony w jego wniosku z dnia 4 czerwca 2012 r. Otóż skarżący wnioskował o zapoznanie go z aktami postępowań skargowych w sprawie nieprawidłowych działań wskazanych funkcjonariuszy KGP, prowadzonych przez A. Z. – zastępcę Dyrektora MSW. Wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 227 K.p.a., przedmiotem skargi - w tym przepisie przewidzianej - może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Tego typu skarga ma charakter powszechny, przysługuje bowiem w każdym czasie wszystkim obywatelom we wszystkich sprawach i w stosunku do wszystkich ogniw aparatu państwowego i społecznego. Skarga przewidziana w dziale VIII K.p.a. uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, prowadzonym wyłącznie przez organy administracji publicznej i kończącym się czynnością faktyczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy. Postępowanie to ma na celu wyłącznie ustalenie prawidłowości i terminowości działania organów administracyjnych i ich pracowników oraz zbadanie potrzeby podjęcia określonych czynności w celu wyeliminowania ustalonych nieprawidłowości. Stwierdzić zatem należy, że wniosek skarżącego nie podlegał rozstrzygnięciu w formach przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ale na zasadach określonych w dziale VIII K.p.a., tj. odnoszącym się do skarg i wniosków. Zatem do skarżącego miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie ubiegania się o wgląd do akt administracyjnych, chociaż żaden z przepisów regulujących tryb skargowy nie formułuje wprost uprawnień wnoszącego skargę, to jednak z wykładni celowościowej i systemowej wyprowadzić należy możliwość zapoznania się z aktami takiego postępowania. Nadto z akt administracyjnych nadesłanych do sprawy wynika, że skarżący był na bieżąco informowany przez organ o sposobie załatwienia spraw, czym organ wypełnił dyspozycję art. 238 §1 K.p.a. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że skarżący ma prawo wglądu do akt postępowania na zasadach wynikających z art. 73 i 74 k.p.a. i nie przysługuje mu wgląd w te akta na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2002 r. sygn. akt II SAB 180/02, nie mają charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej czy polemiki z dokonanymi ustaleniami. Reasumując wskazać należy, że zgłoszone przez skarżącego żądanie nie może być rozpatrzone na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem skarżący w istocie nie domagał się informacji objętych zakresem tej ustawy, lecz jego wniosek dotyczył sprawy rozpatrywanej w trybie przewidzianym w dziale VIII K.p.a. W konsekwencji zaś, do żądania skarżącego, nie stosuje się przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to zatem, że Minister nie pozostawał w bezczynności w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że Minister pismem z dnia 15 czerwca 2012 r. poinformował skarżącego, że w żądanej sprawie w MSW nie były prowadzone postępowania administracyjne w rozumieniu art. 1 K.p.a., dlatego też nie ma możliwości udostępnienia akt postępowań przeprowadzonych w sprawie przez A. Z. - Zastępcę Dyrektora MSW. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.