II SAB/Wa 379/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędziowie WSA Adam Lipiński (spr.) Eugeniusz Wasilewski Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Rzecznika Praw Dziecka w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2013 r. 1. zobowiązuje Rzecznika Praw Dziecka do rozpatrzenia wniosku skarżącego M. M. z dnia [...] czerwca 2013 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Rzecznika Praw Dziecka na rzecz skarżącego M. M. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 6 czerwca 2013 r. M. M. zażądał od Rzecznika Praw Dziecka udostępnienia, w trybie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), informacji publicznej, informacji o przebiegu spotkania, które odbyło się dnia 17 kwietnia 2013 r. w Biurze Rzecznika Praw Dziecka M. M. i dotyczyło działań na rzecz ochrony młodzieży LGBT przed wykluczeniem oraz przemocą na tle orientacji seksualnej oraz tożsamości płciowej. Prosił również o udostępnienie konkluzji, końcowych ustaleń i wniosków, które zapadły na tym spotkaniu. Prosił także o udostępnianie kopii korespondencji Biura Rzecznika Praw Dziecka ze Stowarzyszeniem [...] od [...] stycznia 2010 r. do dnia dzisiejszego. W piśmie tym M. M. nadmienił, iż w nawiązaniu do odpowiedzi z dnia [...] maja 2013 r., sygnatura: [...], przedmiotem jego poprzedniego wniosku z dnia 25 kwietnia 2013 r. nie był protokół ze spotkania, lecz informacja o jego przebiegu, zwłaszcza zaś jego konkluzje lub końcowe ustalenia. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] czerwca 2013 r., Dyrektor Zespołu Dziecięcego Telefonu Zaufania i Przyjęć Interesantów – E. G. stwierdziła, że przedmiotowe spotkanie odbyło się w dniu 17 kwietnia 2013 r. przy udziale przedstawicieli [...] i Rzecznika Praw Dziecka. Formuła tego spotkania nie zobowiązywała do protokołowania jego przebiegu czy też sporządzenia notatki. W trakcie spotkania odbyła się dyskusja o możliwych działaniach na rzecz ochrony młodzieży LGBT przed wykluczeniem oraz przemocą na tle orientacji seksualnej i tożsamości płciowej. Zgodnie z wykładnią Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w wyroku z dnia 20 czerwca 2002 r., II SAB 70/02 – prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji, nie zaś o niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeniach podejmowania określonych działań. Dlatego poinformowała, że nie ma obecnie możliwości szczegółowego odtworzenia przebiegu spotkania, a tym samym przedstawienia konkluzji, końcowych ustaleń i wniosków, gdyż dyskusyjny charakter spotkania nie dawał podstaw do stworzenia dokumentów zawierających żądane we wniosku informacje. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Dlatego nie ma podstaw do udostępnienia korespondencji Biura Rzecznika Praw Dziecka ze Stowarzyszeniem [...], gdyż nie należy ona do katalogu informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną. M. M. w skardze z dnia 2 lipca 2013 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucił Rzecznikowi Praw Dziecka, iż nie udzielił w ustawowym terminie odpowiedzi na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej oraz zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. l, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 3, art. 5 ust. 1, art. 6, art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię tych przepisów, prowadzącą do uznania korespondencji organu z organizacją społeczną ([...]) za pozostającą poza zakresem informacji publicznej, wskutek czego organ zaniechał dokonania rozstrzygnięcia w ustawowym terminie. W konkluzji skargi wniósł o zobowiązanie Rzecznika Praw Dziecka do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku i o zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi oraz w dodatkowym piśmie z dnia 14 sierpnia 2013 r. wskazał, iż sposób działania Rzecznika Praw Dziecka w rozpatrywaniu jago wniosku narusza zasady ustanowione w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Organ nie wykonał nawet niezbędnego minimum dotyczącego zasad udzielania informacji publicznej, zakreślonego przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej i pozostawał w bezczynności co do rozpatrzenia wniosku skarżącego. Katalog pojęć wskazanych w art. 6 ustawy nie jest zamknięty, jak twierdzi organ, i ustawa wskazuje na różne tryby załatwienia sprawy dostępu do informacji publicznej, włącznie do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Wskazał także, iż skarga zarzucająca bezczynność w udzieleniu informacji publicznej nie musi być poprzedzona wezwaniem organu do zaprzestania naruszenia prawa. Na poparcie swoich twierdzeń skarżący przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych i stanowisko doktryny. W odpowiedzi na skargę Rzecznik Praw Dziecka wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu nie pozostawał on w bezczynności, co wynika z pisma z dnia [...] czerwca 2013 r. i zawartych w nim stwierdzeń. Organ podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie nie został stworzony żaden dokument i nie powstała żadna informacja, której można by przypisać charakter informacji publicznej, dlatego też nie było podstaw do spełnienia wniosku skarżącego. Podkreślił w tym zakresie, iż prawo do informacji publicznej dotyczy faktów i stanów istniejących w chwili udzielania informacji, a zatem muszą one posiadać postać dokumentu. Natomiast żądana przez skarżącego korespondencja nie należy do katalogu informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną. W ocenie organu trudno uznać, że naruszył on art. 13 ww. ustawy i nie wykonał obowiązku ustawowego w zakresie udostępnienia informacji publicznej lub odmówił jej udostępnienia. Organ poinformował skarżącego o tym, że pisma skierowane do Rzecznika Praw Dziecka zgodnie z ww. ustawą nie mają charakteru informacji publicznej i z tego względu nie ma możliwości i podstaw prawnych do spełnienia żądań skarżącego udostępnienia informacji publicznej. Na poparcie swoich twierdzeń organ przywołał orzeczenia sadów administracyjnych - postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2011 r. , sygn. akt I OSK 8/11; wyrok WSA z dnia 16 listopada 2007 r., sygn. akt. II SAB/Wa 68/07. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej, gwarantowanego w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Prawo to ustawodawca zagwarantował każdemu. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazując, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zakres przedmiotowy stosowania ustawy). Artykuł 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (zakres podmiotowy stosowania ustawy). W niniejszej sprawie skarżący, co wynika z analizy jego wniosku z dnia 6 czerwca 2013 r., domagał się udzielenia nie dwóch, ale trzech informacji. Pierwsza (o charakterze ogólnym) dotyczyła przebiegu spotkania, które odbyło się dnia 17 kwietnia 2013 r. w Biurze Rzecznika Praw Dziecka – M. M. na temat działań na rzecz ochrony młodzieży LGBT przed wykluczeniem oraz przemocą na tle orientacji seksualnej oraz tożsamości płciowej. Druga dotyczyła udostępnienia mu konkluzji, końcowych ustaleń i wniosków, które zapadły na tym spotkaniu. Trzecia stanowiła żądanie udostępnienia kopii korespondencji Biura Rzecznika Praw Dziecka ze Stowarzyszeniem [...] od [...] stycznia 2010 r. do dnia dzisiejszego (czyli do czerwca 2013 r.) – to jest za okres dwóch i pół roku. W odpowiedzi na ten wniosek Rzecznik Praw Dziecka, pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. odniósł się jedynie do żądania udostępnienia skarżącemu konkluzji, końcowych ustaleń i wniosków, które zapadły na spotkaniu w dniu 17 kwietnia 2013 r. W tym zakresie organ wskazał na niemożność udostępnienia informacji z uwagi na brak udokumentowania zapadłych podczas przedmiotowego spotkania konkluzji, końcowych ustaleń i wniosków i wskazując, iż informacja publiczna, aby mogła zostać udostępniona musi istnieć, co najwcześniej w dacie złożenia wniosku, w jakiejkolwiek utrwalonej formie. Pozostały zakres wniosku (zagadnienie pierwsze i trzecie) nie został przez organ rozpatrzony w sposób prawidłowy i zgodny z wymogami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rzecznik Praw Dziecka jest niewątpliwie podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, co wynika wprost z treści art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy. Jak wynika z niespornego w sprawie materiału, w dniu 17 kwietnia 2013 r. odbyło się w Biurze Rzecznika Praw Dziecka spotkanie dotyczące działań na rzecz ochrony młodzieży LGBT przed wykluczeniem oraz przemocą na tle orientacji seksualnej oraz tożsamości płciowej. Oczywistym jest, że przedmiot tego spotkania mieścił się w zakresie działań Rzecznika i dlatego przebieg tego spotkania stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 6 ustawy. Powyższe obliguje organ do udzielenia rzetelnej i pełniejszej informacji o przebiegu tego spotkania, poruszonych zagadnień dotyczących tematu przewodniego spotkania, uczestników tego spotkania, podania jakie uczestnicy reprezentowali organizacje, instytucje, organy itp. i kto reprezentował na tym spotkaniu Rzecznika. Podkreślenia wymaga tu, iż skarżący wyraźnie pytał o przebieg tego spotkania, co zresztą wynika z treści pisma z dnia 6 czerwca 2013 r. a w szczególności do nawiązania do wcześniejszej korespondencji w tym przedmiocie. Zatem oczywistym było w niniejszej sprawie, iż skarżącemu nie chodziło jedynie o potwierdzenie samego faktu odbycia tego spotkania, ale był zainteresowany informacjami o jego przebiegu. Nadto w przypadku wątpliwości, co do zakresu szczegółowości żądanych informacji, organ na każdym etapie rozpatrywania sprawy mógł zwrócić się do wnioskodawcy o dokładniejsze wskazanie, co konkretnie go interesuje. Tymczasem w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. organ nie udzielił w zasadzie żadnej, nawet podstawowej informacji w powyższym przedmiocie, ani nie zażądał od skarżącego uszczegółowienia jego wniosku. Organ nie powołał się także na istnienie wskazanych w ustawie instytucji prawnych (art. 7), zwalniających go od udzielania takich informacji, z uwagi na uprzednie zamieszczenie ich w Biuletynie Informacji Publicznej. Z tych względów, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Rzecznik Praw Dziecka pozostawał w bezczynności, co do załatwienia pierwszego zagadnienia wskazanego we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 6 czerwca 2013 r. W zakresie drugiego zagadnienia wskazanego we wniosku, stwierdzić należy, iż skoro brak było utrwalenia w formie notatek, protokołu lub innego dokumentu albo zapisu elektronicznego konkluzji, końcowych ustaleń i wniosków, które zapadły podczas przedmiotowego spotkania, to jednocześnie brak jest przedmiotu informacji publicznej w takim znaczeniu, które umożliwiałoby jej udostępnienie. Dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydaje się niezrozumiałe organizowanie przez Rzecznika Praw Dziecka spotkania, o określonej tematyce, które nie prowadzi do jakiegokolwiek udokumentowania przedstawionych na tym spotkaniu poglądów, jednakże rozpoznawana sprawa nie może stanowić oceny pracy Rzecznika Praw Dziecka i jej efektywności – jej przedmiotem jest jedynie ocena wykonania przez organ obowiązku informacyjnego. Nadto być może, gdyby organ rzetelnie wypełnił obowiązki informacyjne, co do pierwszego zagadnienia, wskazanego we wniosku, brak istnienia konkluzji, końcowych ustaleń i wniosków spotkania byłby zrozumiały. Trzecie zagadnienie wniosku zostało załatwione przez organ bardzo pobieżnie i w sposób dalece niewystarczający z uwagi na wymogi ustawy o dostępie do informacji publicznej. Bez przybliżenia przedmiotu żądanej korespondencji, nie można przesądzić, czy stanowi ona informację publiczną. Po pierwsze inną kategorię stanowią tu pisma kierowane w ramach owej korespondencji przez Stowarzyszenie [...] do Rzecznika Praw Dziecka, a inną pisma kierowane przez ten organ do Stowarzyszenia. Organ ma rację, gdy z pojęcia informacji publicznej wyłącza pisma sporządzane przez Stowarzyszenie, albowiem niezależnie od podnoszonych w nich treściach, pisma te jako pochodzące od organizacji prywatnej nie mieszczą się w kategorii informacji wytworzonej przez podmioty wskazane w art. 4 ustawy. Chyba, że Stowarzyszenie [...] mieściłoby się w pojęciu zakreślonym normą art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy. Organ w ogóle nie ustosunkował się do pozostałej korespondencji, to jest swoich pism kierowanych do Stowarzyszenia. Organ powinien zatem ustalić, czy w ogóle taka korespondencja w okresie zakreślonym wnioskiem miała miejsce i jaka jest jej ilość oraz co było jej przedmiotem. Albowiem inne znaczenie w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej ma wyrażone w danym piśmie stanowisko ocenne Rzecznika Praw Dziecka, wyrażony przez niego pogląd na istotną sprawę publiczną (art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy), a czym innym jest pismo wychodzące z Biura Rzecznika Praw Dziecka podpisane przez pracownika sekretariatu. Zatem, aby prawidłowo rozpatrzyć trzecie żądanie wniosku, organ musi dokonać niezbędnych ustaleń w materii przedmiotowej korespondencji. W zależności od tych ustaleń, może nastąpić udostępnienie pism organu kierowanych do Stowarzyszenie [...], jak i zażądanie od wnioskodawcy wykazania istnienia szczególnego interesu w uzyskaniu żądanej informacji, w przypadku, gdy informacja ta jest informacją przetworzoną, albo do wydania decyzji odmownej. Brak dokonania powyższych ustaleń stanowi bezczynność organu w niniejszej sprawie. Dlatego z wyżej wyłuszczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż Rzecznik Praw Dziecka pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku M. M. z dnia 6 czerwca 2013 r. i zobowiązał Rzecznika Praw Dziecka do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku w terminie wskazanym w sentencji wyroku. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z uwagi na fakt niewielkiego upływu czasu od daty złożenia wniosku (6 czerwca 2013 r.) i szybkiej odpowiedzi organu ([...] czerwca 2013 r.), nie uznał, aby stwierdzona wyżej bezczynność miała cechy rażące i dlatego nie orzekł o grzywnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozstrzygnął niniejszą sprawę, zgodnie z treścią art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – co do meritum i zgodnie z treścią art. 200 – co do poniesionych przez skarżącego kosztów niniejszego postępowania (wpis, koszty zastępstwa prawnego i opłata od pełnomocnictwa).