II SAB/Wa 38/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Jacek Fronczyk, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego J. K. kwotę 106,80 zł (słownie: sto sześć złotych i osiemdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2012 r. przesłanym za pośrednictwem e-maila, skarżący J. K. wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, na podstawie art. 10 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o dostępie do informacji publicznej o udzielenie mu drogą elektroniczną informacji, stanowiącej projekt zmian rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków umieszczania na drogach. Wskazał też, że w dniach [...]-[...] listopada 2012 r. odbyło się seminarium w zakresie proponowanych zmian w tzw. "czerwonej książce", organizowane na zlecenie GDDKiA przez firmę [...]. Podczas tego seminarium omawiano przygotowany przez GDDKiA projekt zmian wspomnianego rozporządzenia. W odpowiedzi na powyższy wniosek Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. powiadomiła wnioskodawcę, iż GDDKiA nie może dysponować projektem zmian do rozporządzenia, o którym mowa, gdyż nie posiada upoważnienia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na podstawie § 6 ust. 3 uchwały nr 49 Rady Ministrów z dnia 19 marca 2002 r. – regulamin pracy Rady Ministrów (M.P. nr 13, poz. 221) do opracowania dokumentu rządowego, w związku z czym uznał, że nie może dysponować projektem zmian powyższego rozporządzenia. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r., nadesłanym do organu również drogą elektroniczną, J. K. podtrzymał swoje żądania w przedmiocie udzielenia informacji publicznej obejmującej ww. projekt zmian rozporządzenia, podnosząc, iż przekazana do Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej propozycja zmian ww. rozporządzenia w rozumieniu regulaminu pracy Rady Ministrów nie ma wpływu na obowiązek udostępnienia tego dokumentu zgodnie z wnioskiem. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. poinformowała J. K., że organem właściwym do przekazywania informacji w sprawie zmian do ww. rozporządzenia jest Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. J. K. pismem z dnia [...] stycznia 2013 r., nadanym również drogą elektroniczną, stwierdził, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, jako będąca w posiadaniu wnioskowanej informacji jest organem właściwym do rozpoznania jego wniosku i udzielenia wnioskowanej informacji. W skardze z dnia 4 stycznia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na bezczynność Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie informacji publicznej, skarżący wniósł o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych. W uzasadnieniu przypomniał stan faktyczny sprawy i powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 stycznia 2011 r. o sygn. akt II SAB/Łd 64/10, wskazał, że w przypadku postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, z bezczynnością mamy do czynienia wtedy, gdy organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podejmie w określonym w ustawie terminie 14 dni od złożenia wniosku jednej z następujących czynności: 1. udostępnienie wnioskowanej informacji, 2. poinformowanie wnioskodawcy, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, 3. wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji, 4. poinformowanie wnioskodawcy, że informacja nie może być udostępniona w terminie 14 dni i wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy, 5. powiadomienie wnioskodawcy o wysokości opłaty związanej z kosztami udostępnienia informacji. Skarżący podał, że strona skarżona nie dokonała żadnej z powyżej określonych czynności. W szczególności odpowiedź organu nie stanowi decyzji odmownej, nie ma tam również wzmianki o tym, że w ocenie organu wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. Skarżący stwierdził, że projekty aktów normatywnych są wymienione wprost w katalogu informacji podlegających udostępnieniu w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w niniejszej sprawie uznać należało, że żądanie skarżącego odnoszące się do udostępnienia projektu zmian rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, bez wątpienia dotyczyło informacji publicznej. Jednocześnie jednak, jak wskazał organ w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. GDDKiA nie może dysponować projektem zmian do rozporządzenia, o którym mowa wyżej, gdyż nie posiada upoważnienia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. W zaistniałej sytuacji organ uznał, że nie można mu postawić zarzutu bezczynności skoro nie można go uznać za organ zobowiązany do udzielenia żądanej informacji. Pismem z dnia 27 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wezwał Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad do udzielenia w terminie 3 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma jednoznacznej odpowiedzi czy organ posiada czy też nie posiada żądaną przez skarżącego informację publiczną. Pismem z dnia 9 kwietnia 2013 r. organ, udzielając odpowiedzi na wezwanie Sądu wskazał, że jednoznacznie informuje, iż nie posiada żądanej przez skarżącego informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod kątem bezczynności Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie udzielenia żądanej informacji publicznej do dnia złożenia skargi była zasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, iż stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne; 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a.pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego; 8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Konkretyzacją zaś tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto, na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1. organy władzy publicznej, 2. organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3. podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4. podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. nr 100, poz. 1080 ze zm.), oraz partie polityczne (ust. 2). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad jest niewątpliwie podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy o informacji publicznej stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115) stanowi natomiast, że centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Zgodnie z kolei z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 931), minister właściwy do spraw transportu jest naczelnym organem administracji państwowej właściwym w sprawach przygotowania budowy i eksploatacji autostrad, działającym przy pomocy Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. W świetle powyższych uregulowań nie ulega w ocenie Sądu wątpliwości, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest natomiast pogląd, w myśl którego, informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Informacją publiczną jest zatem w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, Lex nr 291357). W wyroku z dnia 7 stycznia 2004 r. (sygn. akt K 14/03), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno – technicznej, a tylko wyjątkowo w sytuacjach określonych w przepisach art. 14 ust. 2 (umorzenie postępowania) i art. 16 ust. 1 (odmowa udostępnienia informacji), wymagana jest forma decyzji administracyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 312/12). W świetle powyższych rozważań wskazać należy, że informacje, których udostępnienia domagał się skarżący we wniosku z dnia [...] grudnia 2012 r. stanowią informację publiczną, bowiem dotyczą informacji o projektowaniu aktów normatywnych, o czym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b. Jednocześnie jednak należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że po wniesieniu skargi, pismem z dnia 27 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wezwał Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad do udzielenia w terminie 3 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma do udzielenia jednoznacznej odpowiedzi czy organ posiada czy też nie posiada żądaną przez skarżącego informację publiczną, a organ odpowiadając na to wezwanie, pismem z dnia 9 kwietnia 2013 r. wskazał, że jednoznacznie informuje, iż nie posiada żądanej przez skarżącego informacji publicznej. Niezgadzając się co do zasady z poglądami organu, wyrażonymi we wcześniejszej korespondencji, kierowanej do skarżącego, odnośnie niemożności udzielenia mu żądanej informacji z racji niemożności dysponowania projektem zmian do rozporządzenia, o którym mowa wyżej, z powodu braku upoważnienia udzielonego mu przez Ministra Budownictwa i Gospodarki Morskiej, stwierdzić należy, że wobec udzielenia informacji, polegającej wprawdzie na stwierdzeniu, że jej nie posiada Sąd, w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, umorzył w tym zakresie postępowanie sądowoadministracyjne, bowiem w dacie orzekania nie było podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o informację publiczną, skoro został on już rozpoznany (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSA i WSA 2009/4/63). Odnośnie natomiast stwierdzenia bezczynności organu na dzień wniesienia przez J. K. skargi do Sądu to bezspornie, o czym była już mowa na wstępie niniejszych rozważań, doszło do owej bezczynności. Jednakże nie miała ona miejsca – w ocenie Sądu – z rażącym naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 § 1 ust. 1 w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 i w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w wyroku.