II SAB/Wa 381/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. L. na bezczynność Ministra Rozwoju Regionalnego w przedmiocie dostępu do informacji publicznej postanawia: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić skarżącemu P. L. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem nienależnie uiszczonego wpisu. Wnioskiem z dnia [...] października 2010 r. P. L. zwrócił się do Ministra Rozwoju Regionalnego o udostępnienie, na podstawie art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), kopii pisma urzędowego Zastępcy Dyrektora Departamentu [...] w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego – M. P. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], skierowanego do Dyrektora Departamentu [...] MNiSzW – L. G., a do wiadomości R. D. i M. P., wraz z załącznikiem – donosem R. D. i M. P. z dnia [...] stycznia 2010 r. Podał, że organ może odstąpić od usuwania z donosu danych osobowych wskazanych donosicieli, ponieważ są one wnioskodawcy znane i nie ma on wątpliwości, kto jest autorem donosu. Formułując powyższe żądanie, zainteresowany wskazał, że ww. dokumenty winny być mu udostępnione w formie kserokopii i przesłane listem poleconym na adres korespondencyjny. W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Kierujący Stanowiskiem do Spraw Komunikacji Społecznej i Mediów Ministerstwa Rozwoju Regionalnego poinformował P. L., że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do wglądu do dokumentów urzędowych. Załącznik do pisma z dnia [...] lutego 2010 r. nie spełnia definicji dokumentu urzędowego, zawartej w art. 6 ust. 2 tej ustawy, w związku z czym nie stanowi informacji publicznej. Jednocześnie przesłano stronie kserokopię pisma z dnia [...] lutego 2010 r. W dniu 20 listopada 2010 r. P. L. sformułował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, której przedmiotem uczynił bezczynność Ministra Rozwoju Regionalnego, polegającą na nierozpatrzeniu jego wniosku z dnia [...] października 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący podniósł, że żądany przez niego załącznik do pisma z dnia [...] lutego 2010 r. stanowi informację publiczną, a bez niego nie byłoby sensu kierować korespondencji z jednego resortu do drugiego. Wskazał, że jeśli dwóch funkcjonariuszy publicznych dzieli się wiedzą o donosie dwóch pracowników jakiegoś podmiotu, to nie jest to ich prywatna korespondencja, ale sprawa publiczna, a każda informacja o sprawach publicznych, nie tylko dokumenty urzędowe, jest informacją publiczną. Skarżący wniósł o zobowiązanie Ministra do udostępnienia informacji zgodnie z jego wnioskiem, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Udzielając odpowiedzi na skargę, Minister Rozwoju Regionalnego wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), tj. z powodu niewyczerpania przez skarżącego środków zaskarżenia lub o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 powołanej ustawy, tj. braku kognicji sądu administracyjnego, ewentualnie o umorzenie postępowania w sprawie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 cytowanej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku organu o odrzucenie skargi z powodu niewyczerpania przez skarżącego – przed wniesieniem skargi – przysługującego mu środka zaskarżenia w postaci zażalenia, o którym mowa w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak również w piśmiennictwie, ugruntowany jest pogląd, iż skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2006 r. o sygn. akt I OSK 243/06; publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Środków takich nie przewiduje bowiem przede wszystkim sama ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Nie można zaś w tym przypadku zastosować przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ jego przepisy odnoszą się do informacji publicznej tylko w ograniczonym zakresie. W art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ustawodawca dokonał wyraźnego odesłania do przepisów kpa jedynie w odniesieniu do decyzji wydawanych (zgodnie z ust. 1) w razie odmowy udzielenia informacji i umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Nie dokonał takiego odesłania w stosunku do całego postępowania zmierzającego do udzielenia informacji, czyli dokonania czynności materialno – technicznej. Stąd też do bezczynności w zakresie udzielania informacji publicznej nie ma zastosowania wymóg zażalenia z art. 37 kpa, gdyż dopóki nie dochodzi do wydania decyzji odmownej, nie ma w sprawie zastosowania ta ustawa procesowa. Pewnym paradoksem byłoby zresztą uzależnianie skargi strony, która domaga się informacji publicznej, od żądania od niej ubiegania się o odmowę takiej informacji. Chybiony jest również wniosek organu o odrzucenie skargi z powodu odmowy udostępnienia stronie wnioskowanej informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na prawo do prywatności, bowiem w takiej sprawie przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o udostępnienie takiej informacji (art. 22 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Należy jednak podkreślić, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z odmową udzielenia stronie informacji publicznej, ponieważ pismem z dnia [...] listopada 2010 r. organ poinformował skarżącego, że wnioskowana przez niego informacja, tj. załącznik do pisma z dnia [...] lutego 2010 r., nie stanowi informacji publicznej. Sąd powszechny byłby zatem właściwy w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na wyłączenie jej jawności z powołaniem się na prawo do prywatności, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, bowiem organ uznał, iż wnioskowana przez stronę informacja nie posiada waloru informacji publicznej. Skarga podlega jednak odrzuceniu z innego powodu. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Jakkolwiek w niniejszej sprawie spełniony jest zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż Minister Rozwoju Regionalnego na gruncie tej regulacji jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy), to jednak – wbrew twierdzeniom strony skarżącej, przyznanym przez organ – nie został spełniony zakres przedmiotowy stosowania ustawy. Żądany przez P. L. załącznik do pisma z dnia [...] lutego 2010 r. nie stanowi informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (ust. 2). Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, a które na podstawie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępniania informacji, które mają walor informacji publicznej, przy czym należy tu odróżnić dokumenty urzędowe od dokumentów prywatnych. Przymiot informacji publicznej posiadają wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. Nie jest przy tym istotne, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny, bądź też, jakiej czynności organu oczekuje podmiot, składając dokument prywatny. Dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2006 r. o sygn. akt II OSK 812/05 (publ. LEX nr 236465), czy też w wyroku z dnia 14 września 2010 r. o sygn. akt I OSK 1035/10 (publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni tę tezę podziela. Dokument prywatny, wszczynając postępowanie w sprawie przed organem administracji publicznej, współtworzy wespół z innymi dokumentami całość akt prowadzonej przed nim sprawy. Jednak fakt, że dokument prywatny trafia do organu i służy realizacji powierzonych prawem zadań organu bądź poinformowania organu o danej sytuacji, która może dotyczyć jego działalności, nie oznacza, że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego. Dokument skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został doń zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Nie nabierze zatem cech dokumentu urzędowego, w rozumieniu przedmiotowej ustawy. Art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Stosownie do treści art. 245 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.), dokument prywatny stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie i tym różni się od dokumentu urzędowego, że nie jest sporządzony przez organ władzy publicznej i inny organ państwowy (nie pochodzi od organu władzy publicznej lub innego organu państwowego) w zakresie ich działania; dokument prywatny niczego w sposób urzędowy nie zaświadcza (art. 244 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego). Żądany przez skarżącego załącznik do pisma z dnia [...] lutego 2010 r. – jako odrębny od tego pisma dokument – jest dokumentem pochodzącym od podmiotu prywatnego, nie ma zatem charakteru dokumentu urzędowego, który podlegałby udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Dokumentem urzędowym jest wyłącznie pismo z dnia [...] lutego 2010 r., które zostało skarżącemu udostępnione. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. Skoro zatem wnioskowana przez skarżącego informacja nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie posiada przymiotu informacji publicznej, to w sprawie niniejszej nie mogło dojść ani do jego udostępnienia, a więc do dokonania czynności materialno – technicznej, ani też do odmowy udostępnienia, czyli wydania decyzji administracyjnej. W sytuacji gdy żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, organ, do którego skierowano wniosek, winien jedynie pisemnie poinformować wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej, co w sprawie niniejszej prawidłowo uczynił Minister Rozwoju Regionalnego. Jeżeli sprawa nie jest i nie może być załatwiona w jednej z prawnych form działania organu administracji publicznej, podlegających kontroli sądu administracyjnego, formułowanie zarzutu bezczynności pod adresem organu należy uznać za niedopuszczalne. Skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko wówczas i tylko w takich granicach, w jakich przedmiot sprawy pozwala zakwalifikować ją jako załatwianą w jednej z prawnych form działania organu administracji publicznej, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wynika z tego, że wniosek skarżącego nie może zostać załatwiony w trybie dostępu do informacji publicznej ani też w żadnym innym trybie, toteż wniesiona skarga na bezczynność, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. W oparciu o art. 232 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd z urzędu zwrócił skarżącemu kwotę 100 zł, stanowiącą wartość nienależnie uiszczonego wpisu.