II SAB/Wa 39/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Janusz Walawski (spr), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lipca 2016 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 5 września 2015 r. 1. stwierdza, że Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. odmawia przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej; 4. umarza postępowanie sądowe w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych na rzecz skarżącego M.K .kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych (zwanego dalej Generalnym Inspektorem) oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie rozpatrzenia jego skargi z dnia [...] września 2015 r. na działanie Zarządu Dróg i Zieleni Jednostki Budżetowej Gminy Miasta G. i związanego z nim a prowadzonego przez ten organ postępowania w sprawie o sygn. [...]. Skarżący w skardze wniósł o: 1. zobowiązanie Generalnego Inspektora do załatwienia sprawy w terminie wyznaczonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie; 2. stwierdzenie, że powyżej określony organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdzenie, że bezczynność Generalnego Inspektora oraz przewlekłość prowadzonego przez ten organ postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznanie od Generalnego Inspektora na rzecz skarżącego sumy pieniężnej; 5. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Skarżący w uzasadnieniu skargi podał, że przedmiotowe postępowanie prowadzone jest przez okres ponad 3 miesięcy, a w tym czasie organ dopuścił się bezczynności i pozostaje w niej nadal. Organ nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 36 Kpa, bowiem jego pismo z 5 listopada 2015 r. nie czyni zadość wymogom określonym w tym przepisie. Dalej skarżący podał, ze pismem z 12 listopada 2015 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie skarżącego, pismo organu z 25 listopada 2015 r., które otrzymał w związku z powyższym wezwaniem jest "kpiną" i organ po raz kolejny dopuścił się bezczynności. Organ zachował się jakby wezwania w ogóle nie było i nie poinformował go o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie oraz nie wskazał nowego terminu jej załatwienia i nie wyjaśnił również przyczyn zwłoki. W ocenie skarżącego niedopuszczalne jest tłumaczenie organu, przytaczane niejednokrotnie, że w związku z ogromną ilością wnoszonych skarg i wniosków do Generalnego Inspektora realizacja spraw dokonywana jest zgodnie z kolejnością wpływu, a termin rozpatrzenia sprawy ulega opóźnieniu. Skarżący uznał, że w postępowaniach administracyjnych rozpatrywanie spraw według kolejności ich wpływu jest niedopuszczalne, ponieważ termin ich załatwienia jest ściśle określony. Z kolei dochodzenie praw wiąże się z utratą czasu i powoduje brak możliwości powołania się na ustalenia Generalnego Inspektora w innym postępowaniu, dlatego też wniosek o przyznanie od organu sumy pieniężnej skarżący uznał za uzasadniony. Generalny Inspektor w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podając, co następuje: W dniu [...] września 2015 r. wpłynęła skarga M.K. na przetwarzanie jego danych osobowych przez Zarząd Dróg i Zieleni Jednostkę Budżetową Gminy Miasta G. (zwany dalej Zarządem). Organ w dniu 5 listopada 2015 r. zwrócił się do Zarządu o złożenie stosownych wyjaśnień. Zarząd pismem z 12 listopada 2015 r., które wpłynęło do organu 18 listopada 2015 r., udzielił wyjaśnień. Z uwagi na fakt, iż organ miał wątpliwości w zakresie przekazanych wyjaśnień, pismem z 25 listopada 2015 r. wezwał Zarząd do złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie, o czym poinformował skarżącego pismem z 25 listopada 2015 r. Zarząd w piśmie z 3 grudnia 2015 r., które wpłynęło do organu 10 grudnia 2015 r., udzielił kompletnych wyjaśnień w sprawie. Organ pismami z 16 grudnia 2015 r. poinformował strony postępowania o zgromadzeniu materiału dowodowego wystarczającego do wydania decyzji administracyjnej. W dniu 12 stycznia 2016 r. do organu wpłynęły zwrotne potwierdzenia odbioru wobec czego Generalny Inspektor [...] stycznia wydał decyzję administracyjną w związku ze skargą skarżącego z dnia [...] września 2015 r. Nadto organ wskazał, że 16 listopada 2015 r. do organu wpłynęło pismo skarżącego z 12 listopada 2015 r. – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, natomiast 18 grudnia 2015 r. do Biura Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych wpłynęła skarga M. K. na bezczynność Generalnego Inspektora oraz przewlekłe prowadzenie postępowania. Generalny Inspektor podkreślił, że w żadnym razie nie uchylał się od wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Przeciwnie – przedsięwziął przewidziane prawem czynności służące wnikliwemu i rzetelnemu ustaleniu okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy i zebraniu materiału dowodowego potrzebnego do rozstrzygnięcia jej decyzją administracyjną. Organ w ten sposób realizował obowiązki wynikający z art. 77 § 1 oraz art. 7 Kpa. W ocenie organu skarga na bezczynność jest oczywiście bezzasadna, gdyż podejmował on wszelkie niezbędne czynności w przedmiotowej sprawie bez zbędnej zwłoki, wykorzystując dla ustalenia stanu faktycznego sprawy instrumenty prawne przyznane mu przepisami ustawy o ochronie danych osobowych. Na każdym etapie postępowania skarżący był informowany o podejmowanych w sprawie czynnościach oraz ich wynikach. Nie można również uznać, by niniejsze postępowanie było prowadzone przez organ w sposób przewlekły, ponieważ nie można organowi przypisać, że podejmował w sprawie czynności w sposób nieefektywny czy pozorny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola sądu obejmuje również orzekanie w sprawach spraw na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a § 2 art. 3 P.p.s.a. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie podać należy, że wprowadzenie przez ustawodawcę instrumentu prawnego w postaci skargi na bezczynność stwarza stronom możliwość dyscyplinowania organów administracji publicznej w zakresie przestrzegania terminów do załatwiania sprawy, natomiast strony postępowania mają możliwość uzyskania ochrony prawnej w wyniku postępowania sądowego. Pamiętać należy, iż podstawowym zadaniem sądów administracyjnych jest ochrona praw i wolności obywateli, a dopiero w następnej kolejności ochrona obiektywnego porządku prawnego. Funkcja ochrony praw podmiotowych jednostki wynika z przyjętych w polskim systemie sądownictwa administracyjnego założeń weryfikacji działalności administracji publicznej (R. Hauser: Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Lublin 2003, s. 143 i nast.). W związku z treścią skargi złożonej w niniejszej sprawie Sąd zobowiązany był, w granicach tej konkretnej sprawy ustalić czy Generalny Inspektor pozostaje w bezczynności nie wydając rozstrzygnięcia, w niniejszej sprawie bądź, czy przeprowadzone przez niego postępowanie ma charakter przewlekły. W pierwszej kolejności zaznaczyć jednak trzeba, że w przypadku gdy skarga dotyczy bezczynności lub przewlekłości ewentualnie obu postaci nieterminowego załatwienia sprawy przez organ administracji, to w aspekcie przedmiotowym jest to jedna sprawa sądowoadministracyjna, co oznacza, że nie jest dopuszczalne zamieszczenie w wyroku jednocześnie rozstrzygnięcia o oddaleniu skargi w zakresie bezczynności i odrzuceniu skargi w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania bądź odwrotnie. Należy bowiem przyjąć, że wynikające z braku właściwych regulacji prawnych trudności w rozróżnieniu "bezczynności" i "przewlekłości" w postępowaniu administracyjnym skutkują tym, że nie można od strony wymagać, aby na etapie wnoszenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa bądź skargi konkretyzowała przedmiot sprawy w sposób wiążący organ wyższego stopnia oraz sąd. Jeżeli więc strona wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa to niezależnie od formalnego określenia jego przedmiotu, spełniony zostaje warunek dopuszczalności skargi zarówno na bezczynność organu administracji publicznej, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania. Zarzucenie więc w jednym piśmie bezczynności organu i przewlekłości prowadzonego przez niego postępowania nie powinno być potraktowane jako skumulowanie dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność postępowania w zakończeniu tej samej sprawy administracyjnej. W takiej sytuacji dopuszczalność objęcia jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub podjęcia czynności. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w konkretnym postępowaniu może być tylko jedna decyzja, postanowienie, inny akt lub podjęta czynność. Liczba zaskarżonych aktów lub czynności determinuje zatem liczbę spraw sądowoadministracyjnych. Przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi zarówno na bezczynność, jak i przewlekłość organu, stanowi zasadniczo ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, ich zastosowanie jest zaś obowiązkowe w razie stwierdzenie jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 709/12, z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2593/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Dlatego rozpoznający taką skargę Sąd dopiero w dacie wyrokowania rozstrzyga o tym czy w sprawie zaistniał stan "bezczynności" lub "przewlekłości" i orzeka odpowiednio o zastosowaniu środków przewidzianych w art. 149 P.p.s.a. bądź skargę oddala. Wskazać ponadto trzeba, że określenie "bezczynności" wymagało reinterpretacji w orzecznictwie sądowym i literaturze prawniczej wobec wprowadzenia od dnia 11 kwietnia 2011 r. instytucji przewlekłości postępowania jako ustawowej podstawy interwencji sądu administracyjnego w razie naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Zatem skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organ zobowiązany do wydania aktu, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie, a także wówczas, gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot. Natomiast przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 Kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, wyrok z 3 września 2013 r. sygn. akt II OSK 891/13 – dostępne jw.; Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. BECK, 2014, str. 176). Przedstawione uwagi prowadzą do wniosku, że zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej (przewlekłość postępowania) sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia, jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju. Podkreślić należy, że w art. 12 § Kpa została zawarta zasada szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej powinny działać wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji i wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie. W myśl art. 35 § 1 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). Z kolei artykuł 36 § 1 Kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa, a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Skarga na bezczynność może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Przekroczenie terminów wskazanych w art. 35 Kpa lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 Kpa, oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Skargę na bezczynność, z wyłączeniem skargi na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej można wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność w postępowaniu administracyjnym o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzystał ze środka przewidzianego w art. 37 § 1 Kpa. Przepis ten stanowi, iż na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania służy stronie zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie skargi na bezczynność bez wyczerpania środków zaskarżenia albo bez uprzedniego wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa skutkuje odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej (art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.). W świetle powyższych uwag Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki formalnoprawne wniesienia skargi na bezczynność. W szczególności skarżący wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 § 1 Kpa wezwaniem z 12 listopada 2015 r. do usunięcia naruszenia prawa, które wpłynęło do organu 16 listopada 2015 r. Podkreślić należy, że od dnia złożenia przez skarżącego do organu skargi, tj. [...] września 2015 r. organ wydał decyzję dopiero [...] stycznia 2016 r., natomiast z akt sprawy wynika, że już 16 grudnia 2015 r. zebrany w sprawie materiał dowodowy, w ocenie organu, był wystarczający do wydania decyzji, o czym organ poinformował skarżącego 30 grudnia 2015 r. W toku prowadzonego postępowania organ nie informował skarżącego o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy, która w ocenie Sądu nie była sprawą szczególnie skomplikowaną. W zasadzie działanie organu sprowadzało się do dwóch wystąpień do skarżonego podmiotu o zajęcie stanowiska w sprawie, a udzielone odpowiedzi i załączone do nich dokumenty były jedynymi dowodami w sprawie. Pasywność organu trwała nawet po wniesieniu przez skarżącego skargi w dniu 18 grudnia 2015 r., bowiem decyzja została wydana dopiero [...] stycznia 2016 r. Z przedstawionych powyżej okoliczności wynika zatem nieuzasadniona opieszałość organu w podejmowaniu nie tak licznych zresztą czynności w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Wyjaśnić nadto należy, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy doszło do oczywistego i rażącego naruszenia prawa. Taki stan w niniejszej sprawie bez wątpienia nie wystąpił, co wprost wynika z – chronologicznie przedstawionego w części sprawozdawczej uzasadnienia – przebiegu procedowania organu. Reasumując, taki stan rzeczy, przy uwzględnieniu obowiązków organu wynikających z art. 35 i 36 w zw. z art. 12 Kpa oraz zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej wyrażonej w art. 8 Kpa uzasadnia stanowisko, iż doszło do bezczynności organu w zakresie wydania rozstrzygnięcia w sprawie, ale nie miała ona charakteru kwalifikowanego. W ocenie Sądu, skarżący w żaden sposób nie uzasadnił żądania zawartego w pkt 4 skargi, bo za takie nie można uznać jego twierdzenie, że "bezczynność i przewlekłość GIODO powoduje brak możliwości powołania dokonanych przez ten organ ustaleń w zainicjowanym przeze mnie, wszczętym dochodzeniu nadzorowanym przez Prokuraturę Rejonową w G. (...)". Sąd nie stwierdził, aby bezczynność organu spowodowała wymierną szkodę dla skarżącego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a w zw. z art. 132, art. 161 § 1 pkt 3 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.