II SAB/Wa 39/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2021 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę [...] do rozpoznania wniosku J. S. z dnia [...] maja 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego J. S. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] maja 2020 r. J. S. wystąpił do Starosty [...] o udostępnienie informacji publicznej: 1) czy, a jeżeli tak to w jakiej dacie organ uzyskał informację od Wójta gm. [...] o jego ostatecznej decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości w obrębie [...] gm. [...], w wyniku którego wydzielono działkę nr ew. [...] pod drogę publiczną, oraz czy, a jeżeli tak to w jakiej dacie, organ poinformował Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...] o zmianie w związku z tym danych ewidencyjnych, 2) o przesłanie kopii obu ww. zawiadomień . W odpowiedzi z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] na powyższy wniosek organ poinformował wnioskodawcę, że jego zapytanie odnosi się do dokumentacji stanowiącej podstawę zmiany dokonanej w rejestrze ewidencji gruntów i budynków i podlega udostępnieniu w trybie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a nie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych, w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma, poprzez złożenie stosownego wniosku, dostępnego na wskazanej stronie internetowej informując jednocześnie, że nieuzupełnienie powyższych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W odpowiedzi na powyższe wezwanie J. S. w korespondencji z dnia [...] czerwca 2020 r. skierowanej do organu podniósł, że fakt istnienia urzędowej korespondencji miedzy organami we wskazanej sprawie i ich treść stanowi informację publiczną, dostępną w trybie tej ustawy. Twierdzenie, że dokumenty, których istnienie nie zostało potwierdzone, stanowią materiały państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest absurdalne i przeczy elementarnej logice. Ponadto, informacyjne pismo przewodnie wójta, do którego załączono ostateczną decyzję podziałową, nie było podstawą wprowadzenia zmian w rejestrze gruntowym, nie stanowi więc materiału państwowego zasobu, a to jego treść, a właściwie data jego doręczenia, jest przedmiotem wniosku. Także zawiadomienie skierowane przez organ do Wydziału KW SR w [...], o ile w ogóle zostało wysłane, nie było podstawą wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, lecz stanowiło emanację wprowadzonych wcześniej zmian na podstawie prawomocnej decyzji wójta, która nie jest w ogóle przedmiotem wniosku. Dopiero jednoznaczne ustalenie, że doszło do przesłania ww. zawiadomienia do sądu, implikowałoby konieczność udzielenia odpowiedzi, co do jego treści. Wnioskodawca zaznaczył jednocześnie, że jak dotąd organ nie miał wątpliwości, że wnioskowana informacja, w tym samym stanie faktycznym i prawnym, winna być udzielona w trybie dostępu do informacji publicznej i jej wielokrotnie udzielał, na dowód czego powołał numery pism pochodzących od organu. W odpowiedzi na powyższe organ w piśmie z [...] czerwca 2020 r. poinformował wnioskodawcę, że na podstawie danych zawartych we wniosku nie może udzielić żądanych informacji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej bez wskazania danych identyfikujących decyzję Wójta Gminy [...], tj. numer decyzji, datę jej wydania, znak sprawy. Odnosząc się do ww. pisma wnioskodawca w korespondencji z [...] czerwca 2020 r. skierowanej do organu wskazał, że jest ono bezprzedmiotowe i dowodzi celowego przewlekania postępowania. Stwierdził, że organ żąda informacji, które muszą znajdować się w jego posiadaniu, ponieważ działka nr [...] w [...] gm. [...], ostateczną decyzją wójta gm. [...] została nabyta przez Starostę [...] na poszerzenie drogi powiatowej i została ujawniona przez organ na mapie ewidencyjnej. Brak ww. dokumentu w dowodach zmian ewidencji gruntów i budynków dowodziłby dokonania zmian w ewidencji bez żadnych podstaw prawnych, co rodzi odpowiedzialność karną sprawcy z art. 231 kk. Wobec powyższego wnioskodawca wniósł o pilne poinformowanie go, czy ww. decyzja podziałowa znajduje się w zasobach organu. W przypadku jej braku, o podanie, co było podstawą wprowadzenia zmian w rejestrze gruntowym, natomiast w sytuacji posiadania przez organ decyzji, o zaprzestanie celowego przewlekania postępowania, kierowania do niego bezpodstawnych żądań i niezwłoczne udzielenie informacji zgodnie z wnioskiem z dnia [...] maja 2020 r. W piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. organ podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, że zapytania wnioskodawcy jednoznacznie odnoszą się do dokumentacji, na podstawie której zostały wprowadzone zmiany w rejestrze ewidencji gruntów i budynków. Dokumentacja ta znajduje się w zasobie tutejszego Urzędu, lecz w świetle przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, stanowi materiały państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, które nie podlegają udostępnianiu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. J. S. w kolejnej korespondencji z [...] listopada 2020 r. skierowanej do organu wniósł o pilne poinformowanie go, czy pismo powiadamiające Sąd Rejonowy w [...] (o ile zostało w ogóle sporządzone i przesłane do sądu) o dokonanej zmianie danych ewidencyjnych odnośnie wydzielenia działki nr ew. [...] w obrębie [...] gm. [...] pod drogę publiczną zostało włączone do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a jeśli tak, to pod jakim numerem i w jakiej dacie oraz, czy zostało włączone do dowodów zmian, rejestru gruntów i budynków, a jeśli tak, to pod jakim numerem i z jaką datą. W odpowiedzi na powyższą korespondencje organ pismem z dnia [...] listopada 2020 r. poinformował wnioskodawcę, że pismo powiadamiające Sąd Rejonowy w [...] o dokonanej zmianie danych ewidencyjnych odnośnie wydzielenia działki nr ew. [...] w obrębie [...] gm. [...] pod drogę publiczną nie zostało włączone do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz do dowodów zmian rejestru gruntów i budynków. W skardze z dnia [...] grudnia 2020 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, J. S. wniósł o: 1) zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpoznania wniosku i załatwienia go zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, 2) stwierdzenie, że organ rażąco naruszył prawo - art. 13, art. 14, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i art. 61 Konstytucji RP i na podstawie art. 149 § 2 ustawy P.p.s.a. o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 tej ustawy lub wymierzenie organowi odpowiedniej grzywny, 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, 4) o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi, przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie skarżący podkreślił, że wnioskowana przez niego informacja nie dotyczy dostępu do żadnych materiałów, a jedynie ustalenia faktu istnienia i sposobu procedowania dokumentów urzędowych i jako informacja publiczna na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b) u.d.i.p. dostępna jest w trybie tej ustawy. Skarżący podkreślił, że przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne regulują wyłącznie dostęp do materiałów zaliczonych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i materiałów zawartych w ewidencji gruntów i budynków, nie regulują natomiast dostępu do informacji o procedowaniu dokumentów urzędowych pomiędzy organami. Dodał też, że samo zawiadomienie przesłane przez Wójta, do którego załączono decyzję podziałową, a właściwie jego treść i data jego doręczenia organowi ewidencyjnemu, ani nie stanowi państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ani nie jest podstawą do dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków, nie wchodzi zatem do dokumentacji dowodów tych zmian. Skarżący wyjaśnił nadto, że dowodem takim byłaby prawomocna decyzja Wójta zatwierdzająca podział zgodnie z art. 23 ust. 3 pkt.1 lit b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, lecz nie jest ona w ogóle przedmiotem wniosku. Skarżący znaczył jednocześnie, że Starosta dotąd nie potwierdził, ani nie zaprzeczył jednoznacznie, aby wskazywane we wniosku dokumenty (powiadomienia) w ogóle istniały. Powoływanie się natomiast przez organ na przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie znajduje żadnych podstaw i służy jedynie celowemu uniemożliwieniu dostępu do niewygodnej informacji, ponieważ w szeregu identycznych spraw organ udzielił w terminie odpowiedzi, potwierdzając brak powiadomienia Sądu Rejonowego w [...]. Uzasadniając podniesiony zarzut rażącego naruszenia prawa oraz wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej lub grzywny skarżący stwierdził, że organ najpierw świadomie i celowo próbował wprowadzić go w błąd, co do charakteru informacji i trybu jej udostępnienia mimo, że udzielił już wielokrotnie odpowiedzi na tożsame wnioski dotyczące innych działek w trybie dostępu do informacji publicznej, a następnie nie odpowiedział na skierowane do niego kolejne pismo. Starosta [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując, że pismem z dnia [...] maja 2020 r. udzielił odpowiedzi na wniosek, jak też na kolejno wnoszone przez skarżącego pisma. Odpowiedzi organu, udzielone w poszczególnych pismach, odnoszą się wprost do zadanego pytania bądź też wskazują skarżącemu właściwy tryb, w jakim może zostać udzielona odpowiedź na żądane pytanie. Zapytania skarżącego odnoszą się do dokumentacji stanowiącej materiały państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, do którego dostęp jest ściśle określony przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i nie podlega udostępnianiu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym organ poinformował J. S. pismami z dnia [...] maja 2020 r. oraz [...] lipca 2020 r. Pomimo jednak wyjaśnień organu oraz wezwania do uzupełnienia wniosku, zgodnie z przepisami ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, skarżący nie wystąpił ze stosownym wnioskiem o udostępnienie żądanych informacji w trybie przepisów tej ustawy. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącego, organ nie pozostawał w bezczynności i podejmował kroki w celu odpowiedzi na wniosek, natomiast skarżący uporczywie uchylał się od współpracy z organem w celu doprecyzowania swoich wniosków o dostęp do informacji publicznej, co świadczy o jego celowym działaniu na szkodę organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę prawnych form działania organów administracji publicznej, podlegających jego kontroli, a także orzeka w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako P.p.s.a.). Natomiast zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpatrzeniu w drodze czynności materialno – technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). W przypadku niepodjęcia przez adresata wniosku takich prawnych form działania, strona może zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność w trybie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429) dalej jako u.d.i.p. W przypadku takiej skargi, sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru, podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w przedmiocie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosku, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej. Należy przy tym zaznaczyć, że z bezczynnością na gruncie u.d.i.p. mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy adresat wniosku milczy, ale także wówczas, gdy odmawia takiej informacji w nieprzewidzianej do tej czynności formie prawnej. Podkreślenia wymaga przy tym, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określona czynność nie została dokonana, a dany akt nie został podjęty. W szczególności czy zostało to spowodowane zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich dokonaniu lub podjęciu, czy też wynika z przeświadczenia, że stosowna czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, a akt podjęty. Stosownie do brzmienia art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ta bardzo ogólna i nieprecyzyjna definicja informacji publicznej została przez ustawodawcę uszczegółowiona w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. poprzez przykładowe wyliczenie, jaka informacja posiada walor informacji publicznej. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, LexPolonica nr 361165). Zwraca się też uwagę, że informację publiczną stanowi treść dokumentów urzędowych, czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1561/11, dostępny CBOSA). W niniejszej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji czy, a jeżeli tak to w jakiej dacie, Starosta Powiatowy w [...] uzyskał informację od Wójta gm. [...] o jego ostatecznej decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości w obrębie [...] gm. [...], w wyniku którego wydzielono działkę nr ew. [...] pod drogę publiczną, oraz czy, a jeżeli tak to w jakiej dacie, organ ten poinformował Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...] o zmianie w związku z tym danych ewidencyjnych oraz o przesłanie kopii obu ww. zawiadomień . W myśl art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) i d) oraz pkt 4 lit. c) u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa wart. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych oraz sposobach załatwiania spraw oraz o danych publicznych, w tym treść wystąpień dokonywanych przez organy władzy publicznej. Zestawiając treść żądania skarżącego z przywołanymi wyżej przepisami u.d.i.p. nie budzi wątpliwości Sądu, że żądane informacje posiadały przymiot informacji publicznej w rozumieniu przepisów tej ustawy, albowiem dotyczyły wystąpienia Wójta Gminy [...] do Starosty [...] informującego o zatwierdzeniu podziału nieruchomości w obrębie [...] gm. [...], w wyniku którego wydzielono działkę nr ew. [...] pod drogę publiczną oraz wystąpienia Starosty [...] do Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...] informującego o zmianie danych w ewidencji gruntów Sąd co do zasady zgadza się ze stanowiskiem organu, że sprawy dotyczące udostępniania informacji zawartych w zasobie geodezyjno-kartograficznym uregulowane zostały w przepisach ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725.) i w związku z tym nie mają do nich zastosowania przepisy u.d.i.p. Jako błędne należy ocenić jednak stanowisko organ wyrażone w piśmie z dnia [...] maja 2020 r. skierowanym do skarżącego, że żądane przez J. S. we wniosku z dnia [...] maja 2020 r. informacje objęte są regulacją ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z art. 2 pkt 10 ww. ustawy państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny to zbiory danych prowadzone na podstawie ustawy przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, utworzone na podstawie tych zbiorów danych opracowania kartograficzne, rejestry, wykazy i zestawienia, dokumentacja zawierająca wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych lub dokumenty utworzone w wyniku tych prac, a także zobrazowania lotnicze i satelitarne. Powiatowy zasób geodezyjny i kartograficzny to powiatowa część państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzona przez starostów i prezydentów miast na prawach powiatu przy pomocy geodetów powiatowych (art. 2 pkt 10c p.g.k.). Skarżący nie domagał się udostępnienia w trybie u.d.i.p. informacji wchodzących w skład powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przedmiotem jego żądania nie była bowiem dokumentacja dotycząca podziału nieruchomości w obrębie [...] gm. [...], w wyniku którego wydzielono działkę nr ew. [...], ani decyzja podziałowa, która jest dokumentem stanowiącym podstawę wpisów zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Przedmiotem jego wniosku było tylko pismo informacyjne Wójta Gminy [...] do Starosty [...] oraz pismo informacyjne Starosty [...] do Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...], a zatem, wbrew twierdzeniom organu, był on zobowiązany rozpoznać wniosek skarżącego w trybie przepisów u.d.i.p. Skoro zatem organ nie udostępnił skarżącemu żądanej przez niego informacji, ani też nie wydał decyzji odmawiającej jej udzielenia z powołaniem się na ochronę tajemnicy ustawowo chronionej, Sąd uznał zasadność skargi, co do bezczynności. Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Tymczasem regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą powodować i niejednokrotnie powodują wątpliwości interpretacyjne, zatem wymagają dokonywania ich wykładni, a nie wyłącznie ich mechanicznego stosowania. Tak więc nawet niewłaściwa ich interpretacja czy zastosowanie, nie mogą stanowić o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. W niniejszej sprawie bezczynność organu nie polegała na jego milczeniu wobec wniosku skarżącego, ale była konsekwencją niewłaściwej interpretacji przepisów u.d.i.p. Nie można zatem uznać, że stwierdzona bezczynność w sposób rażący uchybia przepisom tej ustawy. Z powyższych względów Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej lub o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. Użycie w ww. przepisie sformułowania "może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznanie sumy pieniężnej lub wymierzenia grzywny ma charakter fakultatywny. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie stwierdził podstaw do zastosowania ww. instytucji zgodnie z wnioskiem skarżącego i w tym zakresie skargę oddalił. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 P.p.s.a., jak w punkcie 3 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., jak w punkcie 4 sentencji wyroku.