II SAB/Wa 391/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung (spraw.), Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Stanisław Marek Pietras, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. sprawy ze skargi T. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie ochrony danych osobowych 1. zobowiązuje Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych do rozpatrzenia wniosku skarżącego T. Z. z dnia [...] stycznia 2014 r., w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz r. pr. M.W. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. T. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w sprawie przetwarzania jego danych osobowych przez G. S.A. z siedzibą w W., G. z siedzibą w W. zarządzany przez M. S.A. z siedzibą w W. w tym udostępniania ich na rzecz Krajowego Rejestru Długów [...] S.A. z siedzibą we [...]. W odpowiedzi na skargę Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Organ wyjaśnił, iż pisma przesłane przez skarżącego drogą elektroniczną między 24 stycznia 2014 r. a 25 stycznia 2014 r. nie zainicjonowały postępowania administracyjnego z uwagi na brak spełnienia wymogów formalnych wyrażonych w art. 63 Kpa. Zdaniem organu za pismo rozpoczynające bieg terminów przewidzianych w Kpa należy uznać pismo skarżącego precyzujące żądanie, wniesione do organu w dniu [...] kwietni 2014 r. Nadto działanie skarżącego polegające na powielaniu pism kierowanych do organu prowadzą do obstrukcji postępowania co należy traktować jako opóźnienia z winy strony, o których traktuje art. 35 Kpa. Nadto organ wskazał, iż w dniu [...] maja 2014 r. zwrócił się od podmiotów, których działania kwestionuje skarżący i obecnie wyjaśnienia w sprawie zostały złożone przez dwa z trzech podmiotów. Pismem z dnia [...] września 2014 r. pełnomocnik skarżącego odnosząc się do zarzutów zawartych w odpowiedzi ma skargę wskazał, iż organ winien niezwłocznie wezwać skarżącego do uzupełnienia braków formalnych w postaci braku podpisu a nie po upływie trzech miesięcy i w sytuacji uzupełnienia braków w terminie procedować sprawę. Natomiast podjęcie czynności przez organ dotyczących formalnej poprawności podania nastąpiło z naruszeniem art. 35 Kpa. Pełnomocnik wskazał, że skarżący złożył skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania za pośrednictwem poczty e-mail do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, następnie w wyniku wykonania wezwania podpisał własnoręcznie skargę. Skarga ta została przesłana do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych jako organu właściwego do jej rozpatrzenia. Po wpłynięciu skargi do organu, pismo zakwalifikowane zostało jako skarga, pomimo, że charakter pisma powinien wynikać z jego osnowy, a nie z tytułu. W konsekwencji sporządzona została odpowiedź na tę skargę. Organ nie wziął pod uwagę możliwości rozpatrzenia tego pisma w trybie art. 37 Kpa. W przypadku wątpliwości co do rzeczywistej woli skarżącego i charakteru złożonego pisma organ powinien podjąć czynności wyjaśniające, co nie zostało uczynione w przedmiotowej sprawie. Wobec powyższego zdaniem pełnomocnika powinien zostać zobowiązany do rozpatrzenia pisma skarżącego z [...] stycznia 2014 r. i w konsekwencji do usunięcia naruszenia prawa dotyczącego przewlekłości postępowania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a. "Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z i przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Konstrukcja powyższego przepisu wyróżnia dwie odrębne od siebie instytucje, a mianowicie skargę na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania. O ile nie można ;przy tym wykluczyć sytuacji, że strona z uwagi na stan faktyczny sprawy będzie zainteresowana i uprawniona do złożenia obu powyższych środków, o tyle dostrzec przede wszystkim trzeba to, iż każdy z nich ma inne zadanie, inny jest cel jego zastosowania i zakres ochrony, której strona może domagać się od sądu administracyjnego. Podkreślić przy tym należy, iż ocena zakresu tej ochrony i celu, jakiemu ma służyć musi być dokonywana z punktu widzenia podstawowych zadań sądownictwa administracyjnego, a więc ochrony praw i wolności obywateli, a dopiero w następnej kolejności ochrony obiektywnego porządku prawnego. Funkcja ochrony praw podmiotowych jednostki wynika bowiem z przyjętych w polskim systemie sądownictwa administracyjnego założeń weryfikacji działalności administracji publicznej (R. Hauser. Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz. Lublin 12003, s. 143 i n.). Jak podkreślał wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, sądowa kontrola jest ukierunkowana na ochronę subiektywnego porządku prawnego, a jedynie najcięższe naruszenie prawa (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz pkt 2 p.p.s.a.) stwarza obowiązek wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, bez względu na to, czy miało ono wpływ na wynik sprawy (por. uchwała z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009 r., z. 4, poz. 63). Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez 'dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania i administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania, dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (niewydanie w terminie rozstrzygnięcia). Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez sąd, można zakwalifikować postępowania organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski [w:] B. W Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 238). Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sądy administracyjne zostały powołane do rozpoznawania skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt l-4a powołanego paragrafu. W sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy i podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a. Pośród szeregu zasad ogólnych postępowania administracyjnego szczególne znaczenie z punktu widzenia jego sprawności odgrywa wyrażona w art. 12 Kpa zasada szybkości i prostoty postępowania. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku skarżącego. Z artykułu 35 § 1 i 3 Kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto w świetle art. 36 § 1 i 2 Kpa wymagane jest, by o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Gwarancją terminowego załatwienia sprawy jest przewidziane w art. 37 § 1 Kpa zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym ustawą lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Przewlekłość, jak wskazano wyżej, jest nową instytucją wprowadzoną do kpa od 11 kwietnia 2011 r. na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 zm., Nr 76, poz. 409). Ustawodawca modyfikując instytucję bezczynności i dodając w obrębie przepisów ją normujących nieznane poprzedniemu stanowi prawnemu pojęcie przewlekłości, nie zdecydował się na sformułowanie jego definicji legalnej. W uzasadnieniu wskazanego wyżej projektu ustawy nowelizującej poprzestano jednie na określeniu przewlekłości jako prowadzenia postępowania w sposób "długotrwale nieuzasadniony", "wykonywaniu szeregu czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych". W doktrynie wskazuje się, że przedmiotem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest podejmowanie w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (J. P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 44, uw. 38; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Stankiewicz, Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i m. Wierzbowskiego, C.H. Beck 2011, s. 69-70,nb 70,71). Elementem obiektywnym przewlekłości postępowania doktryna zalicza mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, C.H. Beck 2011, s. 238, nb 4). Przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać również określone jako nieefektywne. W ten sposób jest ono pojmowane również w orzecznictwie sądowym, gdzie wskazuje się, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Bezczynność natomiast oznacza brak jakiejkolwiek aktywności organu administracji w danej sprawie (wyrok NSA z 5.7.2012 r., II OSK 1031/12; postanowienie NSA z 26.7. 2012 r., II OSK 1360/12; wyrok WSA w Poznaniu z: 25.8.2011 r. II SAB/Po 42/11; 30.10.2012 r., II SAB/Po 13/12, baza orzeczeń NSA). Przechodząc do analizy niniejszej sprawy wskazać należy, że z dat dokonywania przez GIODO kolejnych czynności oraz z akt sprawy administracyjnej wynika, że istotnie organ działał w sposób przewlekły. W dniu [...] stycznia 2014 r. T. Z. przesłał drogą elektroniczną do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych skargę dotyczącą przetwarzania jego danych osobowych przez G. S.A. z siedzibą w W., G. w W. zarządzany przez M. z siedzibą w W. w tym udostępniania ich na rzecz Krajowego Rejestru Długów [...] S.A. z siedzibą we [...]. Skarga ta wpłynęła do organu w dniu 27 stycznia 2014 r. Pismem organu z dnia 18 kwietnia 2014 r. skarżący został wezwany do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez wskazanie jakie konkretnie działania spółki Krajowy Rejestr Długów [...] SA w jego ocenie naruszają przepisy ustawy, jednocześnie wskazanie podjęcia jakich działań oczekuje od organu w kontekście art. 18 ustawy w związku z przetwarzaniem jego danych osobowych przez wymienione w skardze podmioty, oraz niezwłocznie do uiszczenia opłaty skarbowej. W dniu [...] kwietnia 2014 r. wpłynęło do organu pismo T. Z. z dnia [...] kwietnia 2014 r. Tej samej treści pismo wpłynęło do organu również w dniach 30 kwietnia 2014 r. Natomiast w dniu 29 kwietnia 2014 r. wpłynęło również pismo skarżącego z dnia [...] kwietnia 2014 r. stanowiące zażalenie na niezałatwienie jego sprawy w terminie określonym w art. 35 i 36 Kpa (dowód karta 24 akt administracyjnych). Pismem z dnia 14 maja 2014 r. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wystąpił do G. oraz M. SA o złożenie wyjaśnień w sprawie. Jednocześnie GIODO pismem z dnia [...] maja 2014 r. poinformował skarżącego o podjętych w sprawie działaniach. W dniu 26 maja 2014 r. i 2 czerwca 2014 r. do organu wpłynęły wyjaśnienia nadesłane przez M. SA oraz G., krajowego Rejestru Długów [...] SA. Następnie pismem z dnia [...] lipca 2014 r. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych poinformował strony postepowania, iż zgromadzony materiał jest wystraczający do wydania decyzji administracyjnej a także pouczył o możliwości realizacji uprawnień określonych w art. 10 § 1 i art. 73 § 1 Kpa oraz wskazał termin w którym strony powinny realizować te uprawnienia. Przedmiotowa decyzja nie została wydana do dnia rozprawy w przedmiotowej sprawie. Zatem w działaniu DIODO istnieją niczym nieusprawiedliwione przerwy w załatwieniu zgłoszonej przez T. Z. sprawy dotyczącej przetwarzania jego danych osobowych przez wskazane przez niego podmioty. Z akt sprawy ani z odpowiedzi na skargę nie wynika dlaczego od daty wpływu wniosku skarżącego inicjującego postępowania administracyjne tj. od dnia [...] stycznia 2014 r. do daty pierwszej czynności organu (wezwania zainteresowanego do dokonania opłaty i uzupełnienia braków formalnych z dnia 18 kwietnia 2014 r.) mija okres prawie trzech miesięcy. W ocenie Sądu zwłoka ta jest nadmierna i niczym nie usprawiedliwiona naruszająca określony przepisami Kpa (art. 35 i nast.) czas załatwienia sprawy. Nieuzasadniony jest również brak działania organu w okresie od dnia [...] kwietnia 2014 r. - gdy skarżący uzupełnił już braki formalne swej skargi do dnia [...] maja 2014 r. – tj. dokonania przez GIODO pierwszej merytorycznej czynności w sprawie to jest wezwania G. SA, G. SA i Krajowego Rejestru Długów [...] do złożenia wyjaśnień w sprawie. Wykonywanie tak prostej i oczywistej w niniejszej sprawie czynności organowi zajęło ponad dwa tygodnie, co w ocenie Sądu stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego określonego w art. 7 Kpa. Przy czym przedmiotowa sprawa (z uwzględnieniem okoliczności żądania od podmiotów wyżej wskazanych wyjaśnień, jak widać z barku innych czynności GIODO w niniejszej sprawie) nie była dla organu skomplikowana. W aktach postepowania administracyjnego brak jest dokonania czynności organu przewidzianej w art. 36 Kpa w zwykłym terminie. W ocenie Sądu organ administracji, którym jest Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych nie może pozostawać nieuzasadnionej zwłoce trwającej od [...] stycznia 2014 r. do [...] kwietnia 2014 r. a następnie w okresie od [...] kwietnia 2014 r. do [...] maja 2014 r. i brakiem wyjaśnienia oraz usprawiedliwienia dalszej zwłoki w załatwieniu sprawy po dniu [...] maja 2014 r., przewidzianej w art. 36 Kpa, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Takie niczym nieuzasadniona przewlekłość organu musi zostać zdaniem Sądu poczytana jako rażąca tym bardziej, iż dotyczy ona organu centralnego jakim jest GIODO, a zatem organ państwowy, który z racji swojego usytuowania w państwie, powinien dawać przykład innych mniej istotnym organom administracji państwowej, co do przestrzegania zasad terminowości postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej skarżącemu z urzędu, Sąd orzekł na mocy art. 250 p.p.s.a. oraz § 19 i § 20 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348).