II SAB/Wa 393/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2018 r. sprawy ze skargi M. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 18 maja 2017 r. 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku M. L. z dnia 18 maja 2017 r., w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania organu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje M. L. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w wysokości 1 000 zł (słownie: jeden tysiąc złotych); 4. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M. L. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Przedmiotem skargi M.L. jest przewlekłe prowadzenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych postępowania z wniosku skarżącego z 18 maja 2017 r. o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 708, dalej jako o zaopatrzeniu emerytalnym). Z akt sprawy wynika, że M.L. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych z wnioskiem z 18 maja 2017 r. o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w brzmieniu nadanym ustawą z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270). Wnioskodawca wniósł o ustalenie, że art. 15 lit. c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym podlega wyłączeniu stosowania wobec niego. W piśmie z 5 czerwca 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych poinformował skarżącego, że z uwagi na konieczność "dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania (...) sprawy", nie zostanie ona załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. i wyznaczył nowy termin (6 października 2017 r.) W dniu 10 lipca 2017 r. Minister zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o udzielenie informacji, czy M.L. ma ustalone prawo do emerytury. W związku z nieuzyskaniem odpowiedzi na to pismo, w dnu 11 października 2017 r. organ ponownie zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z pytaniem o uprawnienia emerytalne skarżącego i jednocześnie (w tym samym dniu) poinformował go o ponownym przedłużeniu termin załatwienia sprawy (do 8 czerwca 2018 r.). Z akt sprawy wynika, w dniu 18 października 2017 r. do organu wpłynęła odpowiedź Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA na pismo z 10 lipca 2017 r. W dniu 27 października 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił się do Komendanta Głównego Policji oraz Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o udzielenie informacji dotyczących przebiegu służby skarżącego po 12 września 1989 r., ze szczególnym uwzględnieniem służby wykonywanej z narażeniem zdrowia i życia. Instytut Pamięci Narodowej odpowiedział na powyższe pismo w dniu 19 grudnia 2017 r. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych skarżący w piśmie z 22 grudnia 2017 r. na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wezwał organ odwoławczy do usunięcia naruszenia prawa i wydania decyzji. M.L. podniósł, że organ prowadzi postępowanie opieszale (przewlekle). W dniu 23 kwietnia 2018 r. do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji wpłynęło pismo Komendanta Głównego Policji z 19 kwietnia 2018 r. informujące o przebiegu służby skarżącego. W piśmie z 6 czerwca 2018 r. M.L. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (za pośrednictwem organu) skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji i wniósł o stwierdzenie rażącej przewlekłości organu w tej sprawie, zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania jego wniosku w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 12.000 zł (1.000 zł. za każdy miesiąc zwłoki w wydaniu decyzji) oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący podniósł, że Minister prowadzi postępowanie opieszale, podejmuje czynności pozorne i podkreślił, że do wniosku o wydanie decyzji dołączył wszystkie niezbędne dokumenty, pozwalające na ocenę zasadności wyłączenia stosowania względem niego art. 15 c ustawy emerytalnej, a mianowicie ustalenie, czy jego służba przed 31 lipca 1990 r. miała charakter krótkotrwały oraz czy po dniu 12 września 1989 r. pełnił ją rzetelnie, z narażeniem życia i zdrowia. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej skarżący podniósł, że przewlekłość postępowania organu prowadząca w konsekwencji do nierozpoznania jego wniosku złożonego w trybie art. 8a ustawy emerytalnej skutkuje "brakiem pewności" co do jego praw, zwłaszcza, że od 1 października 2017 r. otrzymuje emeryturę w obniżonej wysokości. Po wniesieniu przez M.L. skargi na przewlekłość postępowania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (skarga wpłynęła do organu w dniu 7 czerwca 2018 r.), Minister w piśmie z 13 czerwca 2018 r. zawiadomił skarżącego o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz zgłaszania uwag i wniosków oraz o ponownym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy (do 25 listopada 2018 r.) z uwagi na "prawo (skarżącego) do zapoznania się z aktami sprawy oraz ewentualnego odniesienia się do zebranego materiału dowodowego". Skarżący nie skorzystał z tego prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej odrzucenie, ewentualne oddalenie. Minister stwierdził, że zarzut przewlekłości postępowania nie jest uzasadniony. Z charakteru i z okoliczności sprawy wynika, że organ był zmuszony podejmować wiele czynności procesowych, w celu "wszechstronnego i wnikliwego zbadania (...) sprawy". Minister dodał, że od 1 stycznia 2017 r. (dnia wejścia w życie nowelizacji ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy) do organu wpłynęła znaczna ilość wniosków o wydanie decyzji na podstawie art. 8a tej ustawy (ponad 4.457 spraw) zaś "zasób kadrowy" jest "ograniczony". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Skarżący M.L. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na przewlekłość postępowania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zarzucił temu organowi, że w ustawowym terminie nie rozpoznał jego wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, o wyłączeniu stosowania w stosunku do niego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy i w związku z tym wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji. Tej skardze towarzyszą następujące okoliczności faktyczne: wniosek skarżącego o wydanie decyzji wpłynął do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji 19 maja 2017 r., w dniu 10 lipca 2017 r. organ zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA czy skarżący ma ustalone prawo do emerytury, a po trzech miesiącach jego "milczenia" (w październiku 2017 r.), ponownie wystąpił o te informacje oraz zawiadomił stronę o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy (8 czerwca 2018 r.). W dniu 27 października 2017 r. Minister wystąpił do Komendanta Głównego Policji oraz Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej o informacje dotyczące przebiegu służby skarżącego, istotne z punktu widzenia zastosowania art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Z akt sprawy wynika, że organ, który od 23 kwietnia 2018 r. dysponował wszystkimi żądanymi dokumentami, nie podjął żadnych czynności w sprawie i w dniu 13 czerwca 2018 r. po raz kolejny (trzeci) wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy. Z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia z reguły wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w wymaganym terminie, a więc w okresie, który można uznać za konieczny dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Prowadzi zatem, co prawda, postępowanie ale podejmuje w nim czynności opieszale w tempie nie znajdującym usprawiedliwienia w ich złożoności lub charakterze. Narusza tym samym wyraźnie wynikającą z art. 12 § 1 k.p.a. zasadę szybkości postępowania administracyjnego. Organ prowadzi postępowanie przewlekle wówczas, gdy podejmuje czynności zbędne, pozorne, oraz gdy nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy (por. np. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1039/17, LEX nr 2454680, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 22 listopada 2017 r. sygn. akt II SAB/Łd 187/17, LEX nr 2411020). Wynika z tego, że przesłanką uznania przez Sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie. W kontrolowanej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prowadzi postepowanie wyjątkowo nieefektywnie a zatem przewlekle. O nieefektywności działań organu świadczy nie tylko zbyt długi okres trwania postępowania (dotychczas mimo upływu ponad 17 miesięcy od dnia otrzymania wniosku skarżącego decyzja nie została wydana), ale także jego konkretne zachowania procesowe. Otóż Minister 10 lipca 2017 r., a więc niespełna dwa miesiące od dnia otrzymania wniosku skarżącego (18 maja 2017 r.), podjął pierwszą czynność procesową i zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o informację, czy skarżący ma ustalone prawo do emerytury. Minister po uzyskaniu (w dniu 18 października 2017 r.) żądanych informacji, w dniu 27 października 2017 r. podjął kolejne czynności w sprawie (zwrócił się do IPN oraz Policji o informacje dotyczące przebiegu służby skarżącego). Z akt sprawy wynika, że po uzyskaniu od Policji i IPN informacji dotyczących przebiegu służby skarżącego, organ nie podjął żadnych czynności w sprawie. Co więcej, Minister, w dniu 13 czerwca 2018 r. a więc po upływie wyznaczonego (przedłużonego) terminu załatwienia sprawy ponownie poinformował skarżącego o nowym terminie jej załatwienia (do dnia 25 listopada 2018 r.). Zdaniem Sądu, charakter i okoliczności sprawy nie uzasadniają opieszałości organu w podejmowaniu czynności w tej sprawie. Organ kilkakrotnie (trzykrotnie) informował skarżącego o niemożności zakończenia postępowania, z uwagi na konieczność "dokonania wszechstronnej i wnikliwej analizy (...) sprawy". Trzeba zauważyć, że kolejne przedłużenie terminu następowało zazwyczaj po upływie wyznaczonego terminu zakończenia postępowania, a między tymi czynnościami organ nie podejmował żadnych czynności albo czynności pozorne, nie zmierzające do merytorycznego załatwienia sprawy. Nic więc nie usprawiedliwia tej opieszałości organu i tym samym nie pozwala na oddalenie zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie. Jak już powiedziano, przesłanką uznania przez Sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący w rezultacie do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie. Z przedstawionych powodów Sąd stwierdził, że przewlekłość w postępowaniu była nie tylko niewątpliwa, ale miała charakter rażący. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że przy ocenie charakteru przewlekłości kluczowa jest długość okresu tej opieszałości organu (zob. W. Chróścielewski, glosa do wyroku NSA z 24 kwietnia 2015 r., I FSK 1881/14, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2015, nr 12, poz. 116). Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to "ponad miarę", "niewątpliwe", "wyraźne", "oczywiste". Można dodać, że charakter sprawy (konieczność dokonania kwerendy akt), ich kumulacja, niedostateczna liczba pracowników "nie uzasadniają" opieszałego działania organów administracji publicznej. Zapatrywanie organu, wyrażone w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym wymaga zbadania określonego materiału dowodowego i jego wnikliwej oceny, sąd w pełni podziela. Tym niemniej, czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwiać. Mając na uwadze potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy, Sąd orzekł o przyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie określonym w pkt 1 wyroku. O przyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 2 tej ustawy, natomiast o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.