II SAB/Wa 399/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędziowie WSA Anna Mierzejewska Ewa Marcinkowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi S. T. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] marca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej - oddala skargę - Wnioskiem z dnia 23 marca 2014 r. S. T. zwrócił się na podstawie art. 61 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej do Komendanta Głównego Policji o udostępnienie informacji publicznej poprzez nadesłanie kserokopii dokumentacji sporządzonej do WSA w Warszawie do akt sprawy IV SA/Wa 954/13. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. poinformował wnioskodawcę, iż dokumenty, których otrzymaniem jest on zainteresowany stanowią materiały zgromadzone przez Komendę Główną Policji w toku prowadzonego postępowania skargowego. Organ zaznaczył, że kwestie dotyczące postępowania skargowego zostały uregulowane w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 237 § 3 K.p.a., skarżący jest zawiadamiany o sposobie załatwienia skargi. Dodatkowo organ wskazał, iż wprowadzona przez ustawodawcę systematyka nie pozwala na stosowanie przepisów szczególnych z jednego działu do innego działu Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli nie ma ku temu wyraźnego odesłania. Z tego wynika, że do postępowania w sprawie skargi powszechnej nie stosuje się przepisów regulujących ogólne postępowanie administracyjne (w tym dostępu do akt postępowania administracyjnego) chyba, że przepis działu VIII wskazuje konkretny przepis działu II (np. art. 237 § 4 K.p.a. odsyła do art. 36-38 K.p.a.). W związku z powyższym należy stwierdzić, iż w powyższym przypadku nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Organ zaznaczył jednocześnie, iż wnioskodawca zwracał się już z podobnym zapytaniem do Komendy Głównej Policji i została mu wówczas przekazana kserokopia dokumentu wytworzonego na etapie postępowania jurysdykcyjnego. S. T. w piśmie z dnia 24 kwietnia 2014 r. skierował do Komendanta Głównego Policji zażalenia w trybie art. 37 K.p.a. na niezałatwienie w terminie jego wniosku z dnia 23 marca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na powyższe pismo organ w piśmie [...] maja 2014 r. poinformował wnioskodawcę, że jego wniosek z dnia 23 marca 2014 r. został rozpatrzony, a stosownej odpowiedzi udzielono mu pismem z dnia 18 kwietnia 2014 r. Organ zwrócił jednocześnie uwagę na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OPS 7/13, z której wynika, że żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, także akt zakończonego postępowania przygotowawczego, nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. W skardze na bezczynność Komendanta Głównego Policji skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił organowi niewłaściwe załatwienie jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz wniósł o dołączenie całości dokumentacji dotyczącej jego wniosku jako dokumentacji do akt sprawy IV SA/Wa 954/13. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podkreślając, iż skarga nie jest uzasadniona, gdyż żądanie udostępnienia dokumentacji sporządzonej do sądu w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 954/13 jest de facto żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Zatem żądanie udostępnienia "kserokopii dokumentacji sporządzonej do WSA w Warszawie do akt IV SA/Wa 954/13" jest w istocie żądaniem udostępnienia akt sprawy jako całości. W świetle natomiast uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSP 7/13 takie żądanie nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. W sytuacji bowiem, gdy wnioskodawca nie wskazuje konkretnie określonej informacji, lecz czyni to bardzo ogólnie, tak sformułowany wniosek nie może być rozpatrzony w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Organ podniósł jednocześnie, że skarżący jako strona postępowania w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 954/13 miał prawo wglądu do akt i możliwość zapoznania się z dokumentacją, której aktualnie żąda. Skarżący w piśmie procesowym z dnia 1 lipca 2014 r., ustosunkowując się do powyższej odpowiedzi na skargę podniósł, iż w sprawie IV SA/Wa 954/13 organ udzielił odpowiedzi. Potwierdził, że otrzymał kopię tej odpowiedzi, jednak obecnie nie jest w jej posiadaniu. Ponieważ zaś w Sądzie ustalił, że dokumentacja złożona przez Komendę Główną Policji do sprawy IV SA/Wa 954/13, została odesłana organowi, dlatego zwrócił się o udostępnienie kserokopii tej dokumentacji do organu. Jednak organ uczynił wszystko żeby mu jej nie udostępnić. Zarzucił, że organ nigdy nie zwrócił się do niego o uszczegółowienie jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, lecz sam dokonał jego kwalifikacji. Skarżący zwrócił się jednocześnie do Sądu o zażądanie od organu dokumentacji nadesłanej do akt sprawy IV SA/Wa 954/13 oraz o załączenie do akt niniejszego postępowania akt sprawy IV SA/Wa 954/13. Pełnomocnik skarżącego w piśmie procesowym z dnia 9 lutego 2015 r., podtrzymując zarzuty skargi podniósł, iż stanowisko organu jest niezasadne, ponieważ wniosek skarżącego nie dotyczy stosowania prawa w indywidualnej sprawie - skarżący złożył wniosek w celu ustalenia faktów, na które powołuje się w dokumentacji, której udostępnienia żąda do sprawy o sygn. akt IV SA/Wa 954/13. W związku z tym, co wynika a contrario z treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2002 r. (sygn. akt II SA 3301/2002), znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej i w związku z tym wniosek skarżącego powinien zostać przez KGP rozpatrzony pozytywnie. Skarżący nie domaga się także informacji ogólnodostępnej bądź informacji będącej już w posiadaniu wnioskującego o jej udostępnienie, zatem - w myśl wyroku NSA z dnia 20 listopada 2003 r. (II SAB 372/2003) - aktualny jest dotyczący strony przeciwnej obowiązek udostępnienia informacji publicznej. Sąd na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. dopuścił dowód z akt sprawy sygn. akt IV SA/Wa 954/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W ocenie Sądu skarga na bezczynność Komendanta Głównego Policji w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do informacji o sprawach publicznych. Racjonalny ustawodawca, używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym sformułowanie "każdy" należy rozumieć, jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznej, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Omawiana ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje jednak zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Na kanwie ustawy o dostępie do informacji publicznej, wobec faktu, iż pojęcie informacji publicznej nie zostało wyraźnie zdefiniowane (art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej), rozpoznanie każdej sprawy o bezczynność odbywa się dwuetapowo. W pierwszej kolejności należy zdefiniować, zakwalifikować z jakim żądaniem strona występuje. A mianowicie, czy z żądaniem udzielenia informacji o stanie sprawy, o sposobie jej załatwienia, czy z żądaniem informacyjnym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. A zatem, aby mogło dojść do rozstrzygnięcia sprawy o bezczynność na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, warunkiem niezbędnym pierwszym (sine qua non) jest dokonanie za każdym razem kwalifikacji wniosku pod kątem, czy zawiera w sobie żądanie informacyjne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przesądzenie, że w sprawie będą miały zastosowanie przepisy dotyczące informacji publicznej, pozwala dopiero na przejście do drugiego etapu badania skargi – to jest do stwierdzenia, czy w sprawie występuje bezczynność. W myśl art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Art. 6 ustawy o dostępie wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Przy czym nie jest to zamknięty katalog, co wynika z treści tego przepisu. Informację publiczną w świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że żądana przez skarżącego we wniosku z dnia 23 marca 2014 r. informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący domagał się od Komendanta Głównego Policji udostępnienia informacji publicznej poprzez nadesłanie kserokopii dokumentacji sporządzonej do WSA w Warszawie do akt sprawy IV SA/Wa 954/13. Wniosek ten dotyczył więc de facto udostępnienia kserokopii akt postępowania skargowego, które zostały przesłane przez organ do WSA w Warszawie do akt sprawy IV SA/Wa 954/13 w związku ze skargą wniesioną przez S. T. na działania Komendanta Głównego Policji podjęte w ramach prowadzonego na jego wniosek postępowania skargowego. W ocenie Sądu należy zgodzić się z organem, że tak sformułowany wniosek nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Wniosek ten nie wskazuje bowiem na określone informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Nie zawiera on zatem jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny, w przywołanej przez organ uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13, LEX nr 1399808 podkreślił, że żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Prawo do informacji publicznej dotyczy natomiast informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Należy w tym kontekście zwrócić uwagę, że skarżący korzystając z uprawnień przysługujących mu jako stronie postępowania sądowoadministracyjnego, w dniu 29 maja 2013 r. (po wydaniu przez Sąd postanowienia o odrzuceniu skargi) zapoznał się z dokumentacją nadesłaną przez organ do akt sprawy IV SA/Wa 954/13, a także na jego wniosek została mu wydana przez Sąd z tych akt kopia pisma organu z dnia 17 kwietnia 2013 r. Skarżący wiedział więc co znajduje się w dokumentacji nadesłanej przez organ do akt sprawy IV SA/Wa 957/13, a zatem dysponował wiedzą niezbędną do prawidłowego sformułowania wniosku o udostępnienie określonej informacji publicznej znajdującej się w tej dokumentacji. Wniosek skarżącego z dnia 23 marca 2013 r. skierowany do Komendanta Głównego Policji nie dotyczył jednak udostępnienia określonej informacji publicznej, lecz udostępnienia kserokopii całych akt postępowania skargowego, które były wcześniej przesłane przez organ do akt sprawy IV SA/Wa 957/13, nie dotyczył zatem udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a to wykluczało uznanie bezczynności organu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.