II SAB/Wa 40/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Olga Żurawska – Matusiak Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Sędzia WSA – Iwona Maciejuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi J. J. na przewlekłe prowadzenie przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych postępowania w przedmiocie rozpoznania skargi z dnia [...] lutego 2013 r. 1. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. zasądza od Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych na rzecz J. J. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. J. w skardze z dnia 16 czerwca 2015 r. na decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. (sprawa prowadzona po sygn. akt II SA/Wa 1190/15) wniósł o stwierdzenie, że postępowanie w przedmiocie postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją prowadzone było przez GIODO w sposób przewlekły oraz miało miejsce rażące naruszenie prawa. Wniósł o zwrot kosztów postępowania. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania wyłączona została ze skargi na wymienioną decyzję i zarejestrowana została pod sygn. akt II SAB/Wa 40/16. W skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania skarżący podniósł, że w dniu 21 lutego 2013 r. w Biurze Generalnego Inspektora Danych Osobowych w [...] złożył skargę na nieprawidłowości w procesie przetwarzania danych osobowych oraz wniósł niezbędną opłatę. Po upływie 1 roku i 6-ciu miesięcy, decyzją z [...] września 2014 r. GIODO odmówił uwzględnienia wniosku (skargi). Wobec powyższego w dniu [...] września 2014 r. skarżący zwrócił się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, które zostało rozpatrzone dopiero po upływie ponad 7 miesięcy tj. w dniu [...] maja 2015 r. Skarżący podniósł, że w międzyczasie zwracał się do GIODO pismem z dnia [...] kwietnia 29014 r. o podjęcie stosownych działań oraz z wezwaniem z dnia [...] marca 2015 r. do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem skarżącego załatwianie przez GIODO niniejszej sprawy przez okres 2 lat, 2 miesięcy, 3 tygodni i 3 dni (a więc łącznie 813 dni) narusza postanowienia art. 35 k.p.a. i nie znajduje uzasadnia w przedmiocie wniesionej skargi, jak też stopnia jej złożoności. Jednocześnie narusza to interes prawny skarżącego. Generalny Inspektor Ochrony danych Osobowych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że skarga J. J. do GIODO na nieprawidłowości w procesie przetwarzania jego danych osobowych wpłynęła do Biura GIODO w dniu [...] lutego 2013 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia raków formalnych złożonej skargi zgodnie z art. 63 § 2 kpa. Następnie, na skutek nie uzupełnienia przez skarżącego braków formalnych skargi organ, pismem z dnia [...] maja 2013 r., poinformował stronę o pozostawieniu skargi bez rozpoznania. Po uzupełnieniu przez wnioskodawcę braków formalnych skargi, pismem z dnia [...] maja 2013 r., GIODO wystąpił do Prezesa Wspólnoty o złożenie wyjaśnień w sprawie oraz poinformował o tym fakcie skarżącego w wysłanym do niego piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. Pismo Wspólnoty z wyjaśnieniami w sprawie wpłynęło do Biura GIODO w dniu [...] lipca 2013 r., a pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. organ poinformował skarżącego o trwającej analizie powyższych wyjaśnień. Z uwagi na to, że wymagały one uzupełnienia pismem z dnia [...] października 2013 r. organ zwrócił się ponownie do Wspólnoty i poinformował o tym skarżącego. Kolejna korespondencja w sprawie została wysłana do stron w dniu [...] lutego 2014 r. - do Wspólnoty pismo stanowiące wezwanie organu o nadesłanie dowodów na potwierdzenie złożonych wyjaśnień i do skarżącego pismo informujące o powyższym. Na początku kwietnia 2014 r. skarżący przesłał do Biura GIODO kolejną korespondencję w sprawie - pisma z dnia [...] kwietnia 2014 r. i z dnia [...] kwietnia 2014 r. Następnie GIODO pismami z dnia [...] maja 2014 r. poinformował strony o zebraniu materiału wystarczającego do wydania decyzji. W dniu [...] września 2014 r. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wydał decyzję administracyjną o odmowie uwzględnienia wniosku skarżącego. Pismem z dnia [...] września 2014 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej ww. decyzją, a pismo to wpłynęło do Biura GIODO w dniu [...] października 2014 r. Następnie Generalny Inspektor pismami z dnia [...] grudnia 2014 r. poinformował strony, o zgromadzeniu materiału dowodowego wystarczającego do wydania decyzji. W dniu [...] kwietnia 2015 r. wpłynęło pismo skarżącego z dnia [...] marca 2015 r. wzywające organ do usunięcia naruszenia prawa. Po dokonaniu ponownej analizy materiału dowodowego spowodowanej wniesieniem przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych decyzją z dnia [...] maja 2015 r. utrzymał w mocy własną decyzję. GIODO podkreślił, że sprawy kierowane do Biura Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych rozpatrywane są według kolejności ich wpływu. Pracownicy oceniają każdą sprawę pod kątem spełniania wymogów formalnych skargi określonych zarówno przepisami k.p.a., jak również ustawy o opłacie skarbowej oraz podejmują szereg czynności niezbędnych do prawidłowego prowadzenia postępowania administracyjnego, do czego obligują ich przepisy prawa. Zanim bowiem dojdzie do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej niezbędne jest zrealizowanie wskazanego w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Organ podniósł, że w niniejszej sprawie przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w toku którego skarżący otrzymywał pisma od organu średnio raz na 2 miesiące (przy czym w okresie kwietnia br. do czerwca 2013 r. raz w miesiącu). Dłuższa przerwa w korespondencji do skarżącego wystąpiła w okresie od [...] maja 2014 r. do wydania I decyzji w dniu [...] września 2014 r. (4 miesiące) okresie od [...] grudnia 2014 r. do dnia wydania II decyzji GIODO, tj. z dnia [...] maja 2015 r. Z uwagi na powyższe okoliczności nie sposób uznać, iż w sprawie miała miejsca rażąca przewlekłość postępowania i niezasadne jest wymierzenie organowi grzywny.  GIODO nadmienił jednocześnie, że liczba skarg, które wpłynęły do Biura Generalnego Inspektora w ciągu ostatnich 4 lat wzrosła o 100 %. W 2010 r. wpłynęło 1114 skarg, w 2011 r. - 1271 skarg, w 2012 r. - 1593 skarg, a w 2013 r. - 1879 skarg, Natomiast w 2014 r. wpłynęło 2472 skarg. Obecnie na jednego pracownika Departamentu Orzecznictwa, Legislacji i Skarg przypada średnio ponad 300 spraw. Reasumując, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych uznał skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania za nieuzasadnioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest dopuszczalna. Przed jej wniesieniem skarżący wystąpił do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia [...] sierpnia 2014 r., pismo z dnia [...] marca 2015 r.) w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a. Sąd stwierdził jednocześnie, że skarga na przewlekłe prowadzenie przez GIODO postępowania w sprawie skargi J. J. z dnia 21 lutego 2013 r. w przedmiocie przetwarzania jego danych osobowych jest zasadna. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce także w sytuacji, gdy organ nie podejmuje działań mimo, że nie istnieją przeszkody do prowadzenia postępowania i rozpatrzenia wniosku strony. Niepodejmowanie przez organ działań prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność organu, ma na celu zasadniczo doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadzi przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania dopuszczalna jest także wówczas, gdy organ wydał już decyzję, jednakże w ocenie strony postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły. W doktrynie przyjmuje się, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić, gdy organ administracji w jego toku podejmuje czynności zbędne lub też powstrzymuje się od podjęcia czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (J.P.Tarno "Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus 2013 r., str. 11). Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania ostatecznej decyzji z dnia [...] maja 2015 r., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W sprawie jest bezsporne, że do dnia wniesienia niniejszej skargi do Sądu, sprawa ze skargi J.J. została przez GIODO rozpatrzona w wymaganej prawem formie, albowiem Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych decyzją z dnia [...] września 2014 r. odmówił uwzględnienia wniosku strony. GIODO rozpatrzył też wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, albowiem decyzją z dnia [...] maja 2015 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2014 r. Powyższe nie czyni jednakże skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania niedopuszczalną. Pomimo bowiem wydania decyzji, strona ma prawo poddać kontroli Sądu sprawność postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy w jej ocenie postępowanie to prowadzone było w sposób przewlekły. W sprawie tej nie ma wątpliwości, że od dnia wystąpienia przez J.J. ze skargą do GIODO (pismo z dnia [...] lutego 2013 r. wpłynęło do organu w dniu [...] lutego 2013 r.) do dnia wydania decyzji z [...] września 2014 r. upłynęło ponad 16 miesięcy, a zatem termin określony w art. 35 § 3 k.p.a. nie został zachowany. Jednocześnie z akt postępowania administracyjnego wynika, że występowały w tym czasie przerwy, których na podstawie akt sprawy nie sposób usprawiedliwić. GIODO po uzyskaniu wyjaśnień od Wspólnoty Mieszkaniowej (pismo Wspólnoty z dnia [...] lipca 2013 r. wpłynęło do organu – [...] lipca 2013 r.) przez ponad 3 miesiące nie podjął żadnego działania zmierzającego do jak najszybszego rozstrzygnięcia sprawy. W tym czasie poinformował stronę jedynie o trwającej analizie wyjaśnień. Po ponownym zwróceniu się do Wspólnoty Mieszkaniowej pismem z dnia [...] października 2013 r. o uzupełnienie wyjaśnień (o czym poinformowano skarżącego) i uzyskaniu tych wyjaśnień w dniu [...] października 2013 r. GIODO nie podejmował żadnych działań w sprawie przez prawie 4 miesiące, po czym organ znowu zwrócił się do Wspólnoty, tym razem o przesłanie dowodów potwierdzających wyjaśnienia (pismo GIODO z dnia [...] lutego 2014 r.). W międzyczasie strona złożyła pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. wniosek dowodowy, który nie został rozpoznany w procesowej formie. GIODO pismem z dnia [...] maja 2014 r. zawiadomił strony o tym, że został zebrany materiał dowodowy niezbędny do wydania decyzji i poinformował o możliwości zapoznania się z nim w terminie 7 dni. Decyzja wydana została jednakże dopiero [...] września 2014 r., a zatem prawie 4 miesiące po zawiadomieniu o zgromadzeniu materiału dowodowego i wezwaniu skarżącego z [...] sierpnia 2014 r. do jak najszybszego rozpatrzenia jego skargi. W tym czasie GIODO nie podejmował żadnych dodatkowych czynności, które można byłoby uznać za usprawiedliwiające tak długi czas prowadzenia postępowania. Łącznie przez ponad 12 miesięcy na 16 miesięcy trwania postępowania (do czasu wydania pierwszej decyzji w sprawie), brak było faktycznego działania organu. Z akt sprawy nie wynika żadne uzasadnienie dla tak długiego czasu trwania tego konkretnego postępowania. Natomiast po złożeniu przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] września 2014 r., który wpłynął do organu w dniu [...] października 2014 r., GIODO wydał drugą decyzję w sprawie w dniu [...] maja 2015 r., a zatem po ponad 7 miesiącach. W tym czasie organ zawiadomił jedynie strony pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. o tym, że zebrany został materiał dowodowy niezbędny do wydania decyzji administracyjnej i poinformował o uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a. Wobec niewydawania decyzji strona ponagliła organ kolejnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, tj. pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. GIODO nie gromadził dodatkowego materiału dowodowego. W świetle powyższego jest bezsporne, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, a to przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Od dnia złożenia przez J. J. do GIODO skargi z dnia 21 lutego 2013 r. w przedmiocie przetwarzania jego danych osobowych do dnia zakończenia postępowania ostateczną decyzją administracyjną minęły ponad 2 lata i 2 miesiące. Uchybienie przepisowi art. 35 § 3 k.p.a. tak w postępowaniu zakończonym wydaniem pierwszej decyzji w sprawie, jak i w postępowaniu wszczętym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy jest oczywiste i nie jest usprawiedliwione okolicznościami sprawy. W ocenie Sądu, zarówno czas trwania postępowania ze skargi J. J.w przedmiocie przetwarzania danych osobowych, tj. ponad 2 lata i 2 miesiące, jak i brak po stronie organu w toku trwania postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, lecz na przeszkodzie stanęła okoliczność, która usprawiedliwiałaby choćby czasowy brak działania, powodują, że konieczne stało się stwierdzenie, iż przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter rażącego naruszenia prawa. Nie chodzi przy tym o samo rażące naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., który wyznacza terminy prowadzenia postępowania administracyjnego, czy przepisu art. 12 k.p.a. statuującego zasadę szybkości postępowania, które to uchybienia są oczywiste, ale przede wszystkim o rażące naruszenie art. 8 k.p.a. Zdaniem Sądu, w sprawie tej doszło do rażącego naruszenia zasady pogłębiania zaufania do organu władzy publicznej. Obserwowany przez organ w ostatnich latach wzrost liczby skarg wpływających do GIODO, na co organ wskazał w odpowiedzi na skargę nie usprawiedliwia – w stanie faktycznym tej sprawy, biorąc pod uwagę konieczne do ustalenia fakty, stopień skomplikowania materii – braku działania organu przez tak długi czas. Jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Nałożony przez ustawodawcę na organ obowiązek stania w toku postępowania na straży praworządności (art. 7 k.p.a.) oznacza konieczność podejmowania wszelkich działań w celu należytego rozpatrzenia sprawy. Sąd te twierdzenia organu w pełni podziela. Tym niemniej, w sprawie niniejszej, poza trzykrotnym wystąpieniem do Wspólnoty Mieszkaniowej o wyjaśnienia, które były niezwłocznie udzielane, GIODO żadnych innych czynności nie podejmował. Organ nie rozpatrzył przy tym w wymaganej prawem formie wniosku dowodowego strony. Czasu opóźnienia w podjęciu rozstrzygnięć nie sposób w tej sprawie usprawiedliwić treścią art. 77 § 1 k.p.a., albowiem organ mając już zgromadzony materiał dowodowy, o czym zresztą strony zawiadamiał, w dalszym ciągu przez wiele miesięcy nie kończył postępowania i nie wydawał decyzji administracyjnej. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 wyroku. W punkcie 2 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.