II SAB/Wa 406/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Mateusz Rogala, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 listopada 2024 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Starosty Powiatu [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] kwietnia 2024r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Starosta Powiatu [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku J. M. z [...] kwietnia 2024r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność Starosty Powiatu [...], o której mowa w punkcie 1, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Starosty Powiatu [...] na rzecz J. M. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. J. M. (zwany dalej "Skarżącym") [...] kwietnia 2024r. skierował do Starostwa Powiatowego w Z. wniosek o udostępnienia informacji publicznej, prosząc o przesłanie e-mailem wersji elektronicznej projektu organizacji ruchu oraz protokołu z ostatniej kontroli drogi [...] – ul. [...]. 2. Starosta Powiatu Z. (zwany dalej "Starostą") w piśmie z 8 lipca 2024r. wskazał, że nie przesłał w terminie określonym przez ustawę odpowiedzi na ww. wniosek, gdyż wykonuje również zadania inne niż zarządzanie ruchem na drogach powiatowych i gminnych, których liczba wzrasta wraz z kolejnymi zmianami przepisów, poleceniami, prowadzonymi inwestycjami, obciążeniem pracą pracownika, możliwościami kadrowymi, technicznymi i organizacyjnymi. Wyjaśnił też, że Starostwo nie posiada wersji elektronicznej projektów stałej organizacji ruchu. Ponadto podniesiono, że jakkolwiek zgodnie z prowadzoną ewidencją projektów doszło do zatwierdzenia stałej organizacji ruchu w 2009r., związany z przebudową ww. ulicy, to na dzień udzielenie odpowiedzi Starostwo nie posiada już tej wersji projektu, zgodnie z § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003r. w sprawie warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. z 2017r., poz. 784). Starosta przesłał Skarżącemu posiadane projekty stałej organizacji ruchu na ww. drodze gminnej w wersji papierowej z: 2021r., 2022r. (po wybudowaniu zatoki postojowej na odcinku od ul. W. do ul. N.), 2023r. (po wybudowaniu zatok postojowych na odcinku od ul. W. do ul. M. Skarżącemu przekazano też protokoły kontroli oznakowania poziomego i pionowego na drogach gminnych w Z.: a) [...] listopada 2023r.; b) [...] czerwca 2024r.Skarżącego przepraszono za przedłużenie czasu rozpatrzenia ww. wniosku. 3. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] czerwca 2024r., uzupełnionej pismem z [...] września 2024r., zaskarżył bezczynność Starosty, wnosząc o stwierdzenie bezczynności w zakresie rozpoznania ww. wniosku z [...] kwietnia 2024r. na dzień przekazania skargi, bez rażącego naruszenia prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwagi na naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997r. (zwana dalej "Konstytucją") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2) art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022r., poz. 902; zwana dalej "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek. Skarżący argumentował, że w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., jak i do dnia sporządzenia skargi, Starosta nie udostępnił informacji, o którą wnioskował. Informacja została udostępniona dopiero po wniesieniu skargi. Skarżący podniósł, że Starosta jest organem zobowiązanym do zarządzania organizacją ruchu na drogach powiatowych i gminnych i w związku z tym powinien przeprowadzać kontrole organizacji ruchu na tych drogach. Wyniki kontroli stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu w BIP lub na wniosek, w sposób i formie wskazanej przez wnioskodawcę. Skarżący wskazała na przykładowe orzeczenia sądów administracyjnych, podnosząc, że dokumenty związane z organizacją ruchu stanowią informację publiczną (m.in. wyroki WSA w Poznaniu o sygn. akt II SAB/Po 157/22, WSA w Krakowie sygn. akt II SAB/Kr 38/22, WSA w Białymstoku o sygn. akt II SAB/Bk 42/22). 4. Starosta w odpowiedzi na skargę z [...] lipca 2024r. wniósł o umorzenie postępowania, podnosząc, że doszło do udostępnienia Skarżącemu żądanych informacji i przeproszenie Skarżącego za zaistniałe opóźnienie. Podniesiono ponadto, że pracownik organu jeszcze przed otrzymaniem skargi na bezczynność podjął działania w zakresie przygotowania niezbędnej dokumentacji, w tym w szczególności dotyczącej organizacji ruchu z 2009r. Starosta nie dysponował wersją elektroniczną projektów organizacji ruchu, więc opóźnienie nie wynikało z umyślności ani celowego działania, tym samym bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024r., poz. 935, zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie bowiem do art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.). Sytuacja, o której stanowi powołany art. 119 pkt 4 P.p.s.a. zaszła w sprawie, gdyż przedmiotem wniesionej skargi jest bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej – ww. Starosty. 2. Sąd stwierdza ponadto, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak z kolei stanowi art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a. Skarga na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest zatem brak aktu lub czynności organu, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonym terminie. Na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Sąd wskazuje ponadto, że prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji, która w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania "informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", a ponadto "informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Procedurę dostępu do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca unormował w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, zaś art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog takich spraw. Natomiast katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 u.d.i.p. Art. 13 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W myśl art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Powyższe reguły doznają pewnej modyfikacji w przypadku, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w ocenie jego adresata, dotyczy "informacji przetworzonej" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wiąże się to z doniosłym na gruncie u.d.i.p. rozróżnieniem na informację publiczną "prostą" oraz "przetworzoną". Tym niemniej wyjaśnić należy, że na gruncie u.d.i.p. o bezczynności możemy mówić, jeżeli w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. adresat wniosku (jako podmiot zobowiązany do udostepnienia informacji publicznej): - nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), - nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), albo - nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Oznacza to, że w wypadku, gdy dany podmiot, będąc właściwym i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w trybie i w sposób przewidziany przepisami u.d.i.p., wbrew tym przepisom, ani nie udostępni w nakazanym terminie – w drodze czynności materialno-technicznej w sposób i formie zgodnych z wnioskiem – żądanej informacji, ani nie wyda stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania, ani też nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o ww. okolicznościach, to tym samym zaistnieje sytuacja kwalifikowana jako bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili wniesienia skargi. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu wymuszenie na organie załatwienia sprawy. Dlatego też dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi w terminach wskazanych w art. 13 u.d.i.p. 3. Zdaniem Sądu w świetle powyższych uwag nie ulega wątpliwości i nie jest sporne w sprawie, że Skarżący był, zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Również nie budzi wątpliwości, że Starosta jako organ jednostki samorządu terytorialnego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Poza sporem pozostaje i to, że informacja, o której udostępnienie zwrócił się Skarżący wnioskiem z 21 kwietnia 2024r., stanowiła informację publiczną. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Odwołując się do tego przepisu i art. 6 u.d.i.p. należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. wyroki NSA z: 30 października 2002r. sygn. akt II SA 181/02, sygn. akt II SA 1956/02 i sygn. akt II SA 2036-2037/02). Informację publiczną stanowi m.in. treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów i informacji odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Wobec takiego rozumienia informacji publicznej, nie można mieć zatem wątpliwości, że wnioskowane przez Skarżącego informacje wskazane w ww. wniosku z [...] kwietnia 2024r. należy kwalifikować jako mające charakter publiczny. Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadzał się natomiast do ustalenia, czy Starosta zareagował na ww. wniosek Skarżącego w terminie i trybie oraz w sposób przewidziany w u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., termin do udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 dni. Wobec złożenia wniosku o informację publiczną [...] kwietnia 2024r., organ winien udzielić odpowiedzi na ww. wniosek albo podjąć czynności wiążące się z ww. wnioskiem do [...] maja 2024r. Skarżącemu żądane dokumenty udostępniono dopiero [...] lipca 2024r. Wskazuje to, że w sprawie na dzień wniesienia skargi do Sądu – 20 czerwca 2024r. Starosta pozostawał w bezczynności w zakresie udostępnienia Skarżącemu informacji publicznej, zgodnie z ww. wnioskiem, gdyż ani nie udzielił Skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej, na podany adres email, ani nie dokonał w stosunku do Skarżącego innych czynności w sprawie, w tym nie skierował do Skarżącego pisma w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. powiadamiającego o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Sąd zauważa, że jakkolwiek nie wszystkie sprawy o udostępnienie informacji publicznej są na tyle proste, aby mogły być rozstrzygnięte niezwłocznie, a niektóre z nich mogą wymagać postępowania wyjaśniającego, to jednak organ powinien korzystać w takim przypadku z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., czego w sprawie zabrakło. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, a Sąd rozpoznający sprawę stanowisko to podziela, że brak udostępnienia informacji publicznej oraz brak powiadomienia w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o powodach i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, co do zasady oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia (por. wyrok NSA z 14 maja 2014r. sygn. akt I OSK 1027/14). 4. Sąd w związku z tym przyjął, że Starosta dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku Skarżącego z [...] kwietnia 2024r. o udostępnienie informacji publicznej, gdyż w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnienie żądanych informacji po terminie przewidzianym w ww. przepisie, a ponadto już po wniesieniu skargi na bezczynność organu spowodowało, że Sąd nie mógł uwzględnić wniosku zawartego w odpowiedzi na skargę o umorzenie postępowania. Sąd zobligowany był do stwierdzenia w takim przypadku, że Starosta dopuścił się bezczynność w rozpoznaniu ww. wniosku (punkt pierwszy sentencji wyroku), stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność, stwierdził, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., że bezczynność Starosty nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt drugi sentencji wyroku). Jakkolwiek Starosta z opóźnienie odpowiedział na wniosek Skarżącego, jednocześnie udostępniając żądane informacje, to przeprosił za zaistniałą sytuację, wyjaśniając przy tym, czym opóźnienie było spowodowane. Nie można przyjąć, że bezczynność organu wynikała z celowego działania, a tym samym, że miała rażący charakter. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość kwalifikowaną, kiedy zachowanie organu posiadałoby pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu Sądu orzekającego, opierającemu się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa będzie więc zasadne, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (por. wyrok WSA w Łodzi z 31 stycznia 2023r. sygn. akt II SAB/Łd 199/22). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie zaszły okoliczności, które wskazywałyby na kwalifikowaną postać naruszenia prawa przez Starostę w związku z ww. wnioskiem Skarżącego o udzielenie informacji publicznej. Sąd o kosztach postępowania postanowił na podstawie art. 200 i art. 209 P.p.s.a. (punkt trzeci sentencji wyroku), zasądzając od Starosty na rzecz Skarżącego kwotę uiszczonego wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł.