II SAB/Wa 41/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Waldemar Śledzik, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Krajowej Komisji Nadzoru Krajowej Izby Biegłych Rewidentów w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Krajową Komisję Nadzoru Krajowej Izby Biegłych Rewidentów do rozpatrzenia wniosku D. P. z dnia [...] stycznia 2012 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Krajowej Komisji Nadzoru Krajowej Izby Biegłych Rewidentów na rzecz skarżącego D. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. D. P. w dniu 17 stycznia 2012 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Krajowej Komisji Nadzoru Krajowej Izby Biegłych Rewidentów (dalej Krajowej Komisji) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2012 r. Wnosząc o zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji publicznej oraz zasądzenia na rzecz strony kosztów postępowania, skarżący podniósł, iż w dniu [...] stycznia 2012 r. drogą elektroniczną zwrócił się do Krajowej Komisji, będącej organem Krajowej Izby Biegłych Rewidentów, o udostępnienie umów zwartych z firmami rekrutacyjnymi w związku z punktami 5 i 6 załącznika nr 1 do uchwały nr [...] Krajowej Komisji Nadzoru z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie przyjęcia trybu wyboru kontrolerów. W dniu 16 stycznia 2012 r. doręczono mu pismo z dnia 11 stycznia 2012 r. informujące, iż żądane przez wnioskodawcę dokumenty nie stanowią informacji publicznej. W ocenie skarżącego, żądana informacja jest informacją publiczną, gdyż zawierane umowy są związane z realizacją przez Krajową Komisję jednego z jej zadań ustawowych, opisanych w art. 26 ustawy z dnia 9 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym. Wnioskowane umowy dotyczą rekrutacji kontrolerów, którzy pełnią funkcje kontrolne wobec podmiotów uprawnionych do badania publicznego, w tym wobec podmiotów badających jednostki zainteresowania publicznego. Ponadto umowy te dotyczą rozporządzania majątkiem przez organ wykonujący zadania publiczne. Kontrolerzy wykonują obowiązki z zakresu władztwa publicznego i dlatego umowy mogą być udostępnione. Stanowisko skarżącego potwierdza wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 927/10. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz Krajowej Komisji należnych kosztów postępowania. Uzasadniając wniosek zawarty w piśmie procesowym Krajowa Komisja podniosła, iż skarga jest niezasadna, albowiem samorząd zawodowy biegłych rewidentów nie jest organem władzy publicznej. Zatem ustawa o dostępie do informacji publicznej dotyczy go wprost wyłącznie w zakresie realizacji zadań publicznych, czyli dokonywania wpisów i skreśleń biegłych rewidentów i podmiotów uprawnionych do badania sprawozdań finansowych. Samorząd nie otrzymuje żadnych środków publicznych. Krajowa Izba Biegłych Rewidentów jest samorządem działającym na podstawie ustawy z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym i utrzymuje się wyłącznie ze składek swoich członków - biegłych rewidentów i opłaty rocznej z tytułu nadzoru, wnoszonej przez podmioty uprawnione do badania sprawozdań finansowych. Krajowa Komisja Nadzoru jest jednym z organów samorządu zawodowego biegłych rewidentów. Jej zadania i tryb działania określają przepisy art. 26 i 27 powołanej ustawy. Kontrole podmiotów uprawnionych do badania sprawozdań finansowych wykonywane są przez kontrolerów zatrudnionych w Krajowej Izbie Biegłych Rewidentów oraz wizytatorów. W uchwałach zatwierdzanych przez Komisję Nadzoru Audytowego Krajowa Komisja Nadzoru określa tryb wyboru kontrolerów i wizytatorów. W załączniku nr 1 do uchwały nr [...] Krajowej Komisji Nadzoru z dnia [...] lipca 2009 r. w sprawie przyjęcia trybu wyboru kontrolerów punkty 5 i 6 stanowią, że: "5) Ankiety wraz z wymaganymi dokumentami są przekazywane do firmy rekrutacyjnej, która dokonuje oceny kandydatów pod względem ich cech osobowościowych, 6) Krajowa Komisja Nadzoru, po przeprowadzeniu indywidualnych rozmów z kandydatami, którzy otrzymali pozytywne rekomendacje firmy rekrutacyjnej, dokonuje wyboru kandydatów na kontrolerów." Jedną z kategorii informacji udostępnianych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej przez organy samorządu zawodowego są informacje dotyczące ich majątku. Jednakże w ocenie Krajowej Komisji umowa zawarta z firmą rekrutacyjną nie stanowi informacji o majątku organu samorządu zawodowego. Informacje, które mają charakter informacji publicznej publikowane są w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na stronie internetowej Krajowej Izby Biegłych Rewidentów. Tam publikowane są każdego roku sprawozdania finansowe Krajowej Izby Biegłych Rewidentów, stanowiące bardzo szczegółową informację o majątku samorządu. Argument, że Krajowa Komisja wypełnia zadania władzy publicznej w zakresie kontroli nie ma zdaniem Komisji znaczenia dla oceny obowiązku udostępnienia informacji publicznej, bowiem w dalszym ciągu są to zadania wykonywane w ramach środków własnych, a nie publicznych. Twierdzenie skarżącego, że treść umowy jest informacją o majątku samorządu jest niczym nieuzasadnione, ponieważ wynagrodzenie w niej określone i z niej wynikające dla wykonawcy jest jednym z elementów umowy, często nie najważniejszym, ale na pewno nie można przyjąć, że jest to informacja o majątku. Umowa jest aktem, będącym wyrazem porozumienia dwóch lub więcej stron, który przede wszystkim reguluje kwestie współpracy stron, terminy realizacji przedmiotu umowy, sposoby ich realizacji, obowiązki i zobowiązania stron, a więc wiele elementów koniecznych dla jej wykonania, niemających nic wspólnego z majątkiem organu. Natomiast przywołany przez skarżącego wyrok WSA w Warszawie jedynie potwierdza stanowisko Krajowej Komisji, ponieważ Sąd stwierdził w uzasadnieniu tego wyroku, że informacja o umowach (ich wykaz, a więc informacja przetworzona) jest informacją publiczną. Brakuje tam jednak stwierdzeń dotyczących obowiązku udostępniania treści umów osobom niebędących ich stronami. Skarżący nie dostrzega różnicy pomiędzy udostępnieniem informacji o umowie, a udostępnieniem samej umowy, traktując te dwie kategorie informacji jednakowo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, iż stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), skarga na bezczynność organu administracji przysługuje w sprawach, w których wydawane są decyzje i postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty (inne niż decyzje i postanowienia) lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W takich sprawach skargę na bezczynność można wnieść skutecznie, jeżeli organ administracji (podmiot zobowiązany z mocy ustawy) nie załatwia sprawy w terminie określonym przepisami regulującymi sposób postępowania organów administracji. Aby można było mówić o bezczynności organu (podmiotu zobowiązanego) należy jednak przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnia. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, przewiduje różne sposoby jej udostępniania. Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy, udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: 1) ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8, 2) udostępniania, o którym mowa w art. 10 (na wniosek) i 11 (udostępnienie wglądu), 3) wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. Stosownie do postanowień art. 10 ust. 1 powołanej ustawy, informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej wszczyna przede wszystkim postępowanie w sprawie jej udostępnienia, ale również określa krąg podmiotów tego postępowania. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, iż w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia informacji publicznej oraz czy podejmuje stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 4 ust. 1 pkt 2 stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych. Stosownie do treści art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym (Dz. U. Nr 77, poz. 649 ze zm.), biegli rewidenci tworzą samorząd biegłych rewidentów, zwany dalej "Krajową Izbą Biegłych Rewidentów". Artykuł 1 ust. 2 tej regulacji wskazuje, że określa ona organizację samorządu zawodowego biegłych rewidentów, tworząc tym samym strukturę samorządu zawodowego tej korporacji. Zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy, organem Krajowej Izby Biegłych Rewidentów (oprócz innych organów wymienionych w pkt 1-5) jest Krajowa Komisja Nadzoru. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że Krajowa Komisja Nadzoru jest jednym z organów w strukturze samorządu zawodowego biegłych rewidentów, który to samorząd ustawa nazywa Krajową Izbą Biegłych Rewidentów. Zatem w świetle cytowanego art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej Krajowa Komisja jest niewątpliwie podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Skoro spełniony został zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, należy zbadać, czy żądane przez skarżącego umowy zawarte z firmami rekrutacyjnymi związane z wyborem kontrolerów wykonujących zadania kontrolne pod kierownictwem Krajowej Komisji stanowią informację publiczną w rozumieniu tej ustawy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym, prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty można zatem uznać, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do podmiotów zobowiązanych na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Innymi słowy, będzie nią treść dokumentów wytworzonych przez podmioty zobowiązane do jej udostępnienia, bez względu na to, do kogo są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ (podmiot zobowiązany), jak i te, których organ (podmiot zobowiązany) używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Informacja publiczna dotyczy więc sfery faktów. W niniejszej sprawie skarżący domaga się wglądu do umów zawieranych przez Krajową Komisję z firmami dokonującymi rekrutacji kontrolerów wykonujących zadania kontrolne pod kierownictwem Krajowej Komisji Nadzoru. Tryb wyboru tych kontrolerów określa załącznik nr 1 do uchwały Krajowej Komisji Nadzoru z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...]. Na mocy postanowień pkt 5 i 6 tego załącznika cześć procesu rekrutacji została powierzona wyspecjalizowanym firmom spoza struktur samorządu biegłych rewidentów. Zatem ocena kandydatów pod względem ich cech osobowościowych przez firmy eksperckie (pkt 5 załącznika do uchwały) stanowi jeden z elementów trybu wyboru kontrolerów. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "b" i "c" będąc rodzajem informacji o organizacji i przedmiocie działania organu (tutaj podmiotu zobowiązanego), mieszcząc się w ramach jego kompetencji i wskazując na sposób załatwiania przez niego spraw w tym zakresie, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP). W tym kontekście nie można pominąć przepisu art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "g" ww. ustawy stanowiącego, iż informacją publiczną jest i podlega udostępnieniu informacja o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych. W świetle powyższych regulacji tryb wyboru kontrolerów do badania sprawozdań finansowych stanowi informację publiczną. Analogiczny pogląd wyraził WSA w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 14 czerwca 2006 r. sygn. akt II SAB/Wa 192/05 stwierdzając, iż "Kryteria naboru biegłych rewidentów na wizytatorów przeprowadzających kontrolę w podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań finansowych (...) stanowią informację publiczną". Idąc dalej należy stwierdzić, iż umowy zawarte z firmami eksperckimi, których przedmiotem jest zlecenie wyłonienia odpowiednich kandydatów na kontrolerów, wpisują się w proces wyboru odpowiednich kandydatów (zawierają w sobie treści określające sposób załatwiania spraw należących do kompetencji podmiotu zobowiązanego w zakresie realizacji jego ustawowych zadań) i z tego powodu, co do zasady, stanowią informację publiczną. Trzeba mieć na względzie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu powołanej ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacją publiczną są także dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Zatem żądane przez skarżącego dokumenty, w postaci umów, są informacją publiczną. Inną kwestią jest natomiast ich udostępnienie ze względu na ograniczenia - dobra chronione prawem, np. prywatność osoby fizycznej, czy tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1-4 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może odmówić udzielenia tej informacji z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże, jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. Skoro skarżący nie otrzymał żądanej informacji oraz w sprawie nie doszło do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia żądanych dokumentów, to Krajowa Komisja pozostaje w bezczynności. Stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność nie ma jednak postaci kwalifikowanej, albowiem podmiot zobowiązany nie pozostawił wniosku strony bez rozpoznania, lecz błędnie zakwalifikował żądanie skarżącego. Dlatego też należało zobowiązać Krajową Komisję do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2012 r., bądź poprzez udostępnienie informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi do sądu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ww. ustawy procesowej. Sąd, zasądzając zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącego, uwzględnił wartość uiszczonego wpisu sądowego w wysokości 100 zł. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, należy wskazać, że stosownie do przepisów działu V ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, regulującego kwestię kosztów postępowania przed sądem administracyjnym pierwszej instancji wyłączone zostało stosowanie zasady odpowiedzialności za wynik postępowania. Koszty postępowania zasądza się jedynie w razie uwzględnienia skargi i tylko na rzecz skarżącego (art. 200 ww. ustawy). Tak więc, gdyby nawet nie doszło do uwzględnienia skargi, to i tak Sąd nie mógłby zasądzić od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania.