II SAB/Wa 423/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2018 r. sprawy ze skargi P. W. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej – oddala skargę – Skarżący, zwany dalej "Wnioskodawcą", zarzucił bezczynność przy rozpatrywaniu jej żądania udostępnienia informacji publicznej, zawartego w piśmie z [...] marca 2018 r. W skardze wniesiono o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w terminie 3 dni oraz orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając skargę wskazano: - we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, żądano następujących informacji i danych, dotyczących przebiegu kariery zawodowej pracownika Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji – p. J. W., zwanego dalej "Pracownikiem": - kiedy, na jakim stanowisku i w jakiej komórce organizacyjnej został zatrudniony w Ministerstwie; - podania dotychczasowego przebiegu kariery zawodowej Pracownika w Ministerstwie (zajmowane stanowiska służbowe, pełne nazwy komórek organizacyjnych urzędu); - na jakim stanowisku służbowym i w jakim departamencie obecnie pracuje, - w odpowiedzi na to pytania, pismem z [...] kwietnia 2018 r., organ odmówił udzielenia żądanych informacji; stwierdził, że nie są one publicznymi, w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o informacji", - wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, został rozpatrzony negatywnie, - Skarżący przywołał przyczyny złożenia wniosku; wywodzono, że Pracownik był funkcjonariuszem oddziałów ZOMO a następnie Służby Bezpieczeństwa; jego opresyjne działania były wymierzone przeciwko środowiskom Niezależnego Zrzeszenia Studentów Uniwersytetu [...] oraz podziemnemu Radiu "[...]"; w lutym 1990 roku przeszedł do służby w Policji; jego akta personalne, jako funkcjonariusza SB, są dostępne w Instytucie Pamięci Narodowej (informacja zamieszczona na oficjalnej stronie internetowej IPN); dane o tym funkcjonariuszu SB Wnioskodawca gromadzi w związku z przygotowaniem publikacji na temat rozpracowywania podziemnych organizacji NZS UW; organ formalnym wybiegiem stara się ukrywać niewygodny fakt, zatrudniania w administracji centralnej byłego funkcjonariusza SB, - zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d, w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji informacją publiczną jest ta, o organach władzy publicznej i osobach sprawujących w nich funkcję i ich kompetencjach; zatem dane, odnoszące się do osób pełniących w organach władzy określone funkcje publiczne, mieszczą się w pojęciu informacji publicznej; ustawa o informacji nie zawiera definicji osoby sprawującej funkcję publiczną; taką osobą będzie funkcjonariusz publiczny, w rozumieniu art. 115 § 13 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz.U. z 2017, poz. 2204 ze zm.), zwanej dalej "K.k."; zgodnie z art. 115 § 13 pkt. 4 K.k., osoba będąca pracownikiem administracji rządowej (co ma miejsce w tym konkretnym wypadku), jest funkcjonariuszem publicznym, podlega ochronie prawnej w toku wykonywania czynności służbowych oraz podlega odpowiedzialności karnej z tytułu tzw. przestępstwa urzędniczego (art. 231 K.k.); koszty utrzymania i wynagrodzenia funkcjonariusza publicznego pokrywa Ministerstwo; środki pochodzą z budżetu państwa - są więc środkami publicznymi, - biorąc powyższe pod uwagę, wszystkie informacje związane z pracą na zajmowanym stanowisku służbowym, w tym samo zatrudnienie, zakres obowiązków służbowych, a także informacje o komórkach organizacyjnych Ministerstwa, w których funkcjonariusz publiczny wykonuje czynności służbowe, są informacjami publicznymi, w rozumieniu ustawy o informacji; z kolei wnioski, składane w trybie art. 10 ustawy o informacji, winny być rozpatrywane w terminach i na zasadach przewidzianych w art. 13 powołanej ustawy. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przywołano następujące uwarunkowania prawne i faktyczne: - Skarżący w skardze odnosi się do wniosku z [...] marca 2018 r.; organ natomiast odnotował wpływ wniosku o udostępnienie informacji publicznej - w postaci formularza elektronicznego, dostępnego na stronie internetowej www.mswia.gov.pl - w dniu [...] marca 2018 r.; udzielono nań odpowiedzi pismem z [...] kwietnia 2018 r. - przesłane [...] kwietnia 2018 r. na adres poczty elektronicznej, wskazany we wniosku; organ poinformował tam Wnioskodawcę, że jego żądanie jest wnioskiem ad personam; nie może być zakwalifikowany jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o informacji; odpowiedź została przekazana w terminie 14 dni kalendarzowych od złożenia wniosku, - [...] kwietnia 2018 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej, Skarżący skierował do organu ponowny wniosek o udostępnienie informacji w zakresie objętym wnioskiem z [...] marca 2018 r.; stanowił on polemikę z odpowiedzią z [...] kwietnia 2018 r.; odpowiadając na to pismo poinformowano o podtrzymaniu stanowiska, - Wnioskodawca wskazywał, że Pracownik jest członkiem służby cywilnej oraz podlega szczególnej ochronie karnej i jest funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 4 K.k.; organ podkreślił, że każda ustawa zawiera definicje dla swoich potrzeb; poza tym ustawa o informacji, w art. 5 ust. 2, nie odnosi się do pojęcia funkcjonariusza publicznego, lecz użyto tam sformułowania osoba pełniąca funkcję publiczną; gdyby ustawodawca w przedmiotowej ustawie chciał odnosić się do wszystkich zatrudnionych w administracji publicznej osób to z pewnością by to uczynił; wobec braku zdefiniowania w ustawie pojęcia osoba pełniąca funkcję publiczną, należy interpretować je literalnie, nie zaś w świetle definicji prawnokarnej; jest to przedmiotem szeregu wypowiedzi w orzecznictwie (tak wyroki NSA o sygn. akt I OSK 654/14 oraz 1530/14 – dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"), - Wnioskodawca wskazywał na obowiązek udostępniania informacji, związanych z wykonywaniem zadań służbowych funkcjonariuszy, lecz jednocześnie wnosił o informacje dotyczące kariery zawodowej pracownika Ministerstwa, - na marginesie zaznaczono, że organ – oceniając, czy żądana informacja jest ad personom (dotyczy osoby czy też spraw publicznych i tym samym czy stanowi informację publiczną) - stwierdził, że w przypadku stwierdzenia, że wniosek mógłby zostać zakwalifikowany, jako żądanie udostępnienia informacji publicznej, zastosowanie mógł wówczas mieć art. 5 ust. 2 ustawy o informacji; zgodnie z nim prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy; ograniczenie, określone w art. 5 ust. 2 ustawy o informacji, nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa; toteż udostępnienie żądanych informacji, po szczegółowej analizie treści konkretnych dokumentów, byłoby możliwe jedynie w zakresie niegodzącym w prywatność osoby fizycznej; w praktyce zapewne informacje, dotyczące kariery zawodowej, ingerują w prywatność danej osoby fizycznej (której dane osobowe w dodatku Skarżący z nieznanych przyczyn posiada); wówczas udostępnienie informacji byłoby możliwe jedynie w przypadku osoby pełniącej funkcję publiczną; w ocenianej sprawie nie miało to miejsca; osoba, której dotyczył wniosek, zajmowała w Ministerstwie stanowiska należące do grupy specjalistycznych i samodzielnych, określonych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie określenia stanowisk urzędniczych, wymaganych kwalifikacji zawodowych, stopni służbowych urzędników służby cywilnej, mnożników do ustalania wynagrodzenia oraz szczegółowych zasad ustalania i wypłacania innych świadczeń przysługujących członkom korpusu służby cywilnej (Dz. U. z 2018 r., poz. 807); nie są one wyższymi stanowiskami w służbie cywilnej, - gdyby nawet organ ustalił, że główny specjalista pełni funkcję publiczną, to i tak mógłby - po selekcji - udostępnić tylko takie informacje, które mają związek z pełnieniem takiej funkcji, w tym o warunkach jej powierzenia i wykonywania (tak samo wyrok NSA o sygn.. akt I OSK 634/14 – dostępny w CBOSA); przy braku takiego ustalenia, jedynie zgoda Pracownika mogłaby być podstawą udostępnienia żądanych informacji; organ zgody pracownika w tym zakresie nie posiadał, - Wnioskodawca nie zwrócił się o informację o sprawie publicznej; wniosek dotyczył informacji na temat: "przebiegu kariery zawodowej Pracownika Ministerstwa" - osoby wskazanej z imienia, nazwiska oraz daty urodzenia. Niewątpliwie był do zatem wniosek ad personom; w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że informacje ad personom nie stanowią informacji publicznej (tak wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1035/10 – dostępny w CBOSA); we wniosku nie pytano o zasady funkcjonowania organu władzy, czy też chociażby o stosowane zasady zatrudnia w Ministerstwie; Wnioskodawca zwrócił się o informację o konkretnym pracowniku, w szczególności zawartą w jego aktach osobowych; nie było zatem podstaw, aby traktować wniosek o przebieg kariery zawodowej wskazanego z imienia i nazwiska pracownika, jako informację o sprawie publicznej i sięgać do niej z wykorzystaniem ustawy o informacji; istotą tego aktu nie jest bowiem umożliwienie każdemu dostępu do dokumentacji pracowniczej, - organ podziela argumentację, przedstawioną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2017 r. (sygn. akt I OSK 2682/15 – dostępny w CBOSA): co do postawienia we wniosku o udostępnienie informacji publicznej pytania spersonalizowanego i dotyczącego sfery prywatnej konkretnej osoby, wskazano tam: "[...] tak postawione pytanie nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów omawianej ustawy" oraz "[...] niejednokrotnie dochodzi do sytuacji, że udostępnienie informacji publicznej [...] wprost wskazuje na konkretną osobę fizyczną. Wówczas również dochodzi do kolizji dwóch konstytucyjnych praw jednostki tj. prawa do prywatności i prawa do informacji publicznej. Problematyka ta była już przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który stanął na stanowisku, że wkraczanie w sferę prywatności, również tam, gdzie w wyraźny sposób styka się ona z sferą publiczną, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Ograniczenia dotyczące pewnych praw chronionych konstytucyjnie mogą być wprowadzane z uwagi na dobro wspólne. Do praw takich, zdaniem Trybunału, należy prawo do prywatności. Nie zawsze jednak dobro wspólne przeważa nad interesem indywidualnym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt KK/05, OTK-A 2006 r. Nr 3, poz. 30)". Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302). Sąd zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy zostało to spowodowane zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (patrz: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni. W terminie tym, obowiązany do udzielenia informacji, powiadamia wnioskodawcę o ewentualnym braku możliwości jej przekazania w danym czasie oraz wskazuje, kiedy zostanie ona udostępniona - nie później jednak niż po dwu miesiącach od wpływu wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o informacji). Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy o informacji). W judykaturze ukształtował się pogląd, że gdy żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy w istocie objętej pojęciem "publiczna", bądź organ nie dysponuje w ogóle żądaną informacją, powiadamia o tym wnioskodawcę pismem (tak np.: wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., o sygn. akt II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Spory w danym zakresie rozstrzyga zaś sąd administracyjny, w razie wniesienia skargi na bezczynność podmiotu, dysponującego daną informacją. Trafna jest argumentacja organu, sformułowana w odpowiedzi na skargę. Zasadnie przytoczono stosowne poglądy judykatury. Wobec szerokiego zreformowania, ponowne jej przetaczanie byłoby bezzasadne. Sądy przyjmują ją za własną, z poniższym zastrzeżeniem, co do kwestii ochrony danych osobowych Pracownika. Wypada odnotować za organem, że informacje dotyczące poszczególnych pracowników, zatrudnionych w urzędzie administracji publicznej, nie stanowią informacji publicznej. Są nią wyłącznie dane, dotyczące osób pełniących funkcje publiczne – chodzi tu o zadania o charakterze decyzyjnym w zakresie wykonywania administracji publicznej. Pogląd taki jest ugruntowany w orzecznictwie. Nie zmienia tej oceny okoliczność, że - w myśl stosownych regulacji - objęte są stosowną ochroną prawnokarną, a także ponoszą szczególną odpowiedzialność, wszystkie osoby wykonujące zadania w zakresie administracji publicznej, określane w K.k. mianem funkcjonariuszy publicznych. Pojęcie to nie ma jednak tożsamego znaczenia z określeniem osoby pełniące funkcje publiczne, użytym w ustawie o informacji. Nie jest wprawdzie bez znaczenia, z punktu widzenia interesu publicznego, jakie kwalifikacje mają pracownicy, zatrudniani w urzędach administracji publicznej - w tym, jakie są ich kompetencje praktyczne czy predyspozycje moralne. Jednakże prawidłowość działania administracji w danym zakresie - zatrudnianie na każdym stanowisku - nie może być weryfikowana przy wykorzystaniu przepisów, dotyczących informacji publicznej, przez żądanie udostępniania danych, co do wcześniejszego przebiegu pracy, czy kwalifikacji każdej z osób bądź zakresu zadań, jakie indywidualnie wykonuje w urzędzie administracji. Jak bowiem wskazano, dane o osobach (przebiegu ich kariery zawodowej czy zakresie aktualnie powierzonych im obowiązków), które nie wykonują bezpośrednio władzy publicznej, nie stanowią informacji publicznej. W tej sytuacji bezzasadne są rozważania organu, sformułowane w odpowiedzi na skargę, gdzie wywodzi się, że stosowne dane, dotyczące danego Pracownika, nie mogłyby podlegać udostępnieniu, wobec reguł ochrony danych osobowych czy innych dóbr osobistych (prawo do prywatności). Kwestie tego rodzaju powinny być rozważane wyłącznie w kontekście danych o osobie, faktycznie stanowiących informację publiczną. Gdyby z kolei żądane dane miały charakter takiej informacji odmowa ich udostępnienia wymagałaby wydania decyzji administracyjnej, w myśl art. 16 ust. 1 ustawy o informacji. W rozpatrywanym przypadku zdarzenie takie nie miało miejsca. O ile natomiast wydanie decyzji byłoby niezbędne, zarzut bezczynności w sprawie był uzasadniony. Wskazana kwestia nie może mieć jednak wpływu na wynik mniejszej sprawy, gdzie żądane dane nie stanowiły informacji publicznej. Jak wskazano w odpowiedzi na skargę, osoba której danych żądano, zajmowała stanowisko głównego specjalisty, należące do funkcji doradczych. Nie była więc osobą pełniącą funkcje publiczne, w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o informacji. Sąd nie znalazł podstaw dla zakwestionowania informacji przekazanej przez organ, o rodzaju pełnionej przez Pracownika funkcji. W takiej sytuacji nie naruszono przywołanych w skardze regulacji, co do procedowania przy udostępnianiu informacji publicznej. Skoro organ nie pozostawał w bezczynności nie mogła mieć ona także charakteru rażącego. Wobec wskazanych okoliczności sprawy uzasadnione było oddalenie skargi. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. ----------------------- 9