II SAB/Wa 425/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Olga Żurawska – Matusiak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A. Z. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego A. Z. z dnia [...] kwietnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2014 r. A. Z. zwrócił się do Burmistrza [...] na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wszystkich operatów szacunkowych dla samodzielnych lokali mieszkalnych i użytkowych wycenianych dla potrzeb zbycia tych lokali przez [...] na rzecz ich najemców w formie bezprzetargowej, dotyczących budynku przy ul. K. w W. W odpowiedzi na powyższy wniosek Zastępca Burmistrza [...] w piśmie z dnia [...] kwietnia 2014 r. poinformował wnioskodawcę, że udostępnienie żądanej informacji nie mieści się w kategoriach uznawanych za sprawę publiczną. Kwestia udostępnienia operatów szacunkowych została uregulowana w sposób szczególny w art. 156 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Przepis ten umożliwia osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek oraz odpisów. Przy czym interes prawny musi wynikać z konkretnego przepisu prawa i nie może być mylony z interesem faktycznym. Z uwagi na powyższe nie można przyjąć, że osoba której interesu prawnego dotyczy treść operatu, uprawniona jest do zapoznania się z jego treścią w trybie powołanego przepisu (z jego ograniczeniami), natomiast inne osoby mogłyby żądać jego udostępnienia na podstawie przepisów o dostępie do informacji publicznej. W skardze na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. A. Z. zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem w ustawowym terminie. Wniósł w związku z tym o zobowiązanie organu do rozpoznania przedmiotowego wniosku oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że żądana informacja jest informacją publiczną i pozostaje w posiadaniu adresata wniosku. Informacją publiczną jest bowiem zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej informacja o sprawach publicznych i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Natomiast dostęp do informacji publicznej przysługuje każdemu i wynika bezpośrednio z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, względnie odrzucenie. W uzasadnieniu wskazał, że regulacja zawarta w przepisie art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi lex specialis w stosunku do generalnego uregulowania zasady powszechności dostępu do informacji publicznej w ustawie o dostępie do informacji publicznej – lex generalis. Zgodnie zaś z funkcjonującą w polskim prawie zasadą, lex specialis derogat legi generali. Powołał się przy tym na postanowienie SKO w [...] z dnia [...] listopada 2009 r., sygn. [...]. Zatem w ocenie organu, skoro żądana informacja nie jest informacją publiczną, nie miał on obowiązku wydania decyzji odmawiającej jej udostępnienia. W kwestii odrzucenia skargi organ podniósł, że skarżący przed wniesieniem skargi nie wezwał go do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Aby Sąd mógł ocenić, czy adresat wniosku o udostępnienie danej informacji pozostaje w bezczynności, należy w pierwszej kolejności zbadać, czy żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), dalej "u.d.i.p." oraz czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym na gruncie tej ustawy. W Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), dalej "Konstytucja RP", w jej Rozdziale II. Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela, wśród wolności i praw politycznych zostało wymienione w art. 61 ust. 1 prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Natomiast w ust. 2 ww. przepisu przewidziano, że prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Jednocześnie w myśl przepisu art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Ustawą, o której mowa w ww. przepisie jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która w art. 1 ust. 1 stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Natomiast art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, nie tworząc zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji posiadających przymiot informacji publicznej. Mając na względzie wskazane regulacje Sąd podziela w pełni pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 marca 2003 r. (sygn. akt II SA 4059/02, LexPolonica 361165), w świetle którego informacją publiczną w rozumieniu ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Musi ona przy tym dotyczyć sfery istniejących już danych i faktów i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli tylko dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne bądź funkcje publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą bezpośrednio od nich. W doktrynie wyrażany jest ponadto pogląd, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Przy czym pojęcie "dokumentu" należy rozumieć w szerokim tego słowa znaczeniu prawa do informacji publicznej. Na potrzeby konstytucyjnego prawa do informacji publicznej za "dokument w ogólności" należy uznać każdą informację o działalności władzy publicznej lub o sprawach publicznych, wysłowioną i zobiektywizowaną na jakimś nośniku i najczęściej przybierającą postać pisemną. W najszerszym rozumieniu dokumentem będzie każdy nośnik danych, który może przybrać m.in. formę papierową, elektroniczną, cyfrową (W. Sokolewicz, L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, Warszawa 2005 r., tom. IV, s. 35). W świetle powyższego, w ocenie Sądu żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną, co potwierdza utrwalone w tej kwestii orzecznictwo, które wskazuje, iż operat szacunkowy, sporządzony w celu ustalenia ceny sprzedaży nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa (analogicznie – samorządu terytorialnego) i przeznaczonych do sprzedaży, stanowi informację publiczną (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 88/13, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl)). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1858/13 (publ. jw.) stwierdził, że: "w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowego dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa, jeżeli znajdują się one w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację". Ponadto stwierdza się w judykaturze oraz doktrynie, iż wyceny nieruchomości jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa są urzędowymi dokumentami w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 ze zm.) i stanowią informację publiczną, która podlega udostępnieniu na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 lutego 2006 r., II SA/Gd 897/05, ONSAiWSA 2007, Nr 2, poz. 41). Operat szacunkowy jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a.; przygotowując materiał stanowiący podstawę wydania tej opinii, w tym również oglądając sporną i porównawcze nieruchomości, rzeczoznawca nie ma obowiązku powiadamiać strony o podejmowanych działaniach (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 lutego 2005 r., II SA/Bk 717/04, LEX nr 307925). Wciągnięte do akt sprawy operaty należy traktować jak urzędowe dokumenty (materiały dowodowe) i uznać, że prawo wglądu do nich nie zależy od autora, lecz wynika z określonych przepisów - nie tylko z komentowanego art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale także z innych, np. z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w postępowaniu sądowym z odpowiednich przepisów kodeksu postępowania cywilnego, kodeksu postępowania administracyjnego lub innych - patrz Ewa Bończak - Kucharczyk, Komentarz do art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami. LEX. Nie budzi także wątpliwości okoliczność, że organami władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc podmiotami obowiązanymi na jej gruncie, są organy samorządu terytorialnego, a więc organy gminy, powiatu i województwa. Organem samorządu terytorialnego jest bezspornie Prezydent [...]. O bezczynności organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej możemy mówić wtedy, kiedy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Tak więc z bezczynnością w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i dodatkowym terminie albo podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2-miesięcznym terminie bądź też nie wyda na zasadach przewidzianych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Oznacza to, że z bezczynnością podmiotu zobowiązanego mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy milczy on w odniesieniu do wniosku, lecz także wtedy, gdy odmawia takiej informacji w nieprzewidzianej do tej czynności formie prawnej. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, gdyż adresat wniosku nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej, wskazując, że przedmiotowa informacja nie jest informacją publiczną, a nadto, że istnieje odrębna regulacja dotycząca dostępu do operatów szacunkowych, zawarta w przepisie art. 156 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) Zgodnie z powołanym przepisem, organ administracji publicznej, który zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, jest obowiązany umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może także żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby. Powyższe oznacza, co potwierdza orzecznictwo i doktryna, iż powołany przepis określa wyłącznie tryb dostępu do operatów szacunkowych dla osób, które mają w tym interes prawny. Natomiast inne osoby mogą żądać takiej informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro zatem wniosek skarżącego nie został rozpatrzony w oparciu o przepisy ww. ustawy, to organ pozostawał w bezczynności i należało zobowiązać go do jego rozpatrzenia. W ocenie Sądu stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż podmiot zobowiązany nie milczał wobec wniosku, udzielił odpowiedzi niezwłocznie, jednakże na skutek zastosowania nieprawidłowej wykładni przepisów odnoszących się do pojęcia informacji publicznej oraz przepisu art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, błędnie go zakwalifikował. Odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi z powodu niewezwania go do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi, należy podnieść, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), "P.p.s.a." (por. postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10, wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 34/10, publ. jw.). Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 powołanej ustawy.